Комитет ГД РФ по образованию: системный подход к законотворчеству

Отделить зерна от плевел

Комитет Госдумы РФ по образованию провел 13 апреля очередное заседание. Решения, которые были приняты по его итогам, судя по всему, не будут названы «эпохальными», впрочем…

После довольно горячих дискуссий депутаты в первом чтении отклонили пять законопроектов, в основе которых лежали, казалось бы, благие идеи. В частности, такая судьба постигла три проекта, касавшихся решения актуальной проблемы увеличения стипендий. По первому впечатлению, точка в конце предложения влечет за собой огромный вопросительный знак. Чтобы разрешить эту коллизию, попытаемся понять принципы, которыми руководствовались парламентарии при вынесении вердикта «на отклонение».

Например, с точки зрения председателя парламентского комитета по образованию Александра Дегтярева, задача законодателей – формирование институционального поля, в пределах которого все участники процесса должны понимать, что находятся в равных условиях.

ЕГЭ – на страже знания «великого и могучего»

В праве стать законом депутаты отказали документу, предполагавшему введение обязательного вступительного испытания по русскому языку при поступлении в ссузы и вузы.

По мнению авторов проекта, такое испытание – ни больше, ни меньше – в форме сдачи государственного экзамена (устно и письменно) необходимо для подтверждения того, что абитуриент, поступивший в образовательное учреждение на основании ЕГЭ, в достаточной степени владеет русским языком, на котором ведется преподавание.

Несмотря на очевидный «добродетельный посыл» законопроекта, депутаты, по их выражению, усмотрели в нем присутствие признаков «масла масляного».

Действительно, как отметила заместитель председателя комитета Людмила Бокова, этим документом предполагается введение, по сути дела, дополнительного экзамена, в то время как на страже знания русского языка как обязательного предмета стоят процедуры и ГИА, и ЕГЭ. В связи с этим, по мнению Л. Боковой, проект противоречит положениям существующего законодательства. Убедительной представляется позиция председателя комитета А. Дегтярева:

– Проект ставит в неравные условия детей выпуска одного и того же года, предоставляя им право для поступления в образовательные учреждения по разным правилам.

Однако нельзя не обратить внимание на те разумные доводы, которые, симпатизируя идее проекта, привел заместитель председателя комитета Виктор Шудегов. На сегодняшний день, подчеркнул он, есть основания сделать вывод, что единый государственный экзамен по русскому языку не является вполне объективным инструментом отражения знаний. Депутат напомнил, что существует множество примеров, подтверждающих этот вывод. Если раньше из числа студентов журфака МГУ, ежегодно пишущих сочинения, два-три человека – в качестве исключения – получали двойки, то после введения ЕГЭ двойки стали получать уже 80 процентов будущих акул пера.

– Надо требовать, чтобы в рамках ЕГЭ требования были соблюдены, – заключил В. Шудегов.

Эту мысль продолжила Л. Бокова:

– Если действительно существуют претензии к качеству ЕГЭ, то лучше совершенствовать его процедуры, а не вводить дополнительные ограничители.

Обсуждение закончилось закономерным выводом, который озвучил председатель комитета:

– Мотивация, изложенная в законопроекте, на мой взгляд, недостаточно убедительна.

Как итог – большинство членов комитета проголосовало за отрицательное заключение. Были учтены следующие доводы: результаты ЕГЭ (а экзамен по русскому языку входит в число обязательных) сегодня признаются как результаты вступительных испытаний, поэтому вводимое авторами законопроекта понятие «обязательное дополнительное вступительное испытание в виде сдачи государственного экзамена» является некорректным и порождает неоднозначное толкование. Кроме того, как отметили депутаты, если рассматриваемому законопроекту дать «путевку в жизнь», то это приведет к нарушению прав граждан на одновременное участие в конкурсах в нескольких вузах, что предусмотрено действующим законодательством.

Свет в конце тоннеля

Подобную судьбу разделил и проект, в «положительной заряженности» которого, на первый взгляд, не было никаких сомнений. Этим документом предлагалось предоставить отдельным категориям педагогических работников (в том числе руководящим) государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в безвозмездное пользование персональные компьютеры (ноутбуки), а также компенсировать им стоимость ежемесячной абонентской платы (или ее части) за работу в сети Интернет.

Такой «бюджетный подарок», по мысли авторов, должен был сыграть роль своеобразного «утешительного приза» за более чем скромные итоги Года учителя, который не принес педагогам ожидаемого повышения заработной платы.

Один из авторов проекта Виктор Шудегов, представлявший его на заседании комитета, заявил:

– Во многих странах названные меры реализованы. В качестве примера можно привести не самую богатую страну Уругвай, вспомнить Прибалтику. Что касается субъектов РФ, то, в частности, в Татарстане в Год учителя сделали педагогам такой подарок. Об этом позаботилось и Правительство г. Москвы. И я считаю, что мы могли бы сделать хорошее дело.

В ходе последующего обсуждения депутаты согласились с тем, что сама по себе идея поддержки учителей «неплохая», «красивая», «замечательная», но проект не поддержали. Причины этого лежат и в финансовой, и в этической плоскости.

Начнем с финансовой. Депутаты пришли к однозначному выводу: законодательное закрепление предлагаемого положения, без должной проработки вопроса об источниках финансирования, невозможно. В частности, законопроект не учел требования статьи 83 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которыми документ должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств и, в случае необходимости, порядок передачи финансовых ресурсов в соответствующие бюджеты.

Немаловажным обстоятельством явилось то, что проектом закона предусматривается адресная поддержка педагогических работников только общеобразовательных учреждений. Между тем, основные программы общего образования реализуются и в иных образовательных учреждениях, имеющих соответствующие лицензии. Поэтому принятие непродуманного проекта привело бы к созданию неравных условий труда для работников сферы образования.

Впрочем, на деле ситуация не столь «тупиковая», как может показаться. Предоставление компьютеров педагогам возможно и в рамках существующего законодательства. Такое позитивное решение может быть принято субъектом Российской Федерации в рамках своих полномочий по финансированию расходов на технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды, необходимые для реализации основных общеобразовательных программ. Дело за малым?

Системный подход

Не прошли первое чтение три «одноименных» законопроекта – разных авторов, призывавших к увеличению размера стипендий. Кажется парадоксальным, но это решение поддержали и представители студенчества, приглашенные на заседание. По этому поводу  председатель комитета заметил: «Наш будущий молодой коллега показал пример именно системного подхода к решению этой проблемы». Словосочетание «системный подход» в данном случае является ключевым.

Обобщенную точку зрения на проблему выразил автор одного из трех проектов депутат Кирилл Черкасов, первый заместитель председателя Комитета Госдумы РФ по аграрным вопросам:

– Буквально вчера у нас был премьер. Он говорил о том, что изменения назрели, они необходимы. Поэтому мы считаем, что законопроект актуален – именно сейчас, когда по всей стране идет повышение различных пенсий, заработной платы, а наши студенты и учащиеся остаются сегодня практически обделенными.

Привел К. Черкасов и такой аргумент:

– Речь не идёт ни о каких инновационных или нанопроектах, куда выделяются сотни миллиардов рублей, а о 10-15 млрд. рублей для ребят, которые будут формировать будущее нашей страны.

Правда, как уточнил А. Дегтярев, согласно заключению правительства, требуемая цифра составляет 41 млрд.

Однако – по порядку. Вопрос о совершенствовании стипендиального обеспечения студентов является более чем актуальным. Он не раз рассматривался руководителями страны на встречах со студентами. Мы были свидетелями обсуждения различных подходов к формированию стипендии образовательным сообществом. Яркий пример сегодняшнего дня – широкое обсуждение проекта нового закона «Об образовании».

В заключениях на отклоненные проекты депутаты отметили ряд важных моментов. В частности, консолидированная точка зрения, отражающая принципы, поддержанные большинством представителей профессионального сообщества, состоит в переходе на организационно-экономическую модель. Ее нормативное оформление нашло отражение в подготовленном Министерством образования и науки РФ проекте закона «Об образовании:

• минимальный размер стипендии должен быть установлен в соотношении с минимальным размером оплаты труда (МРОТ): не менее трети МРОТ для обучающихся по программам СПО, не менее половины МРОТ – по программам ВПО, не менее МРОТ для аспирантов, ординаторов, ассистентов-стажеров;
• стипендия должна выплачиваться в размерах, определяемых организацией с учетом мнения совета обучающихся.

Нельзя не отметить, что уже в 2011 году в соответствии с законом о внесении изменений в Закон о федеральном бюджете на 2011 год и на период 2012 и 2013 годов были предприняты шаги по наращиванию объема стипендиального фонда. Имеется в виду его увеличение с 1 сентября 2011 года на 9 и 20 процентов. В текущем году финансирование осуществляется с учетом прошлогоднего увеличения.

Члены комитета в заключениях на обсуждаемые проекты отметили, что при их подготовке опять-таки не были учтены требования статьи 83 Бюджетного кодекса РФ, на букве которых уже заострялось внимание в настоящей статье. В результате, вывод звучит сурово: вопрос об источниках финансирования, необходимых для реализации рассматриваемых проектов, остался открытым.

Подводя итог сказанному, процитируем председателя комитета по образованию Александра Дегтярева:

– Решение таких проблем, как стипендиальное обеспечение, оплата труда работников любой сферы, и в первую очередь бюджетной, которая сама не производит продукцию, – не считая интеллектуального продукта, который мы выпускаем из стен образовательных учреждений, – как уже ясно, должно носить системный характер.

В продолжение темы:

– Только системный подход, который бы учитывал все возможности государства, в первую очередь экономические, может быть той основой, от которой мы обязаны отталкиваться при решении столь масштабных задач.