Законодательство: изменение статуса образовательных учреждений

Деньги в обмен на обязательства

В стенах Государственной Думы РФ прошел семинар-совещание, на котором перед главами комитетов по образованию региональных парламентов пытались развеять мифы, сформировавшиеся вокруг нашумевших вновь принятых и принимаемых законов. Одна из самых обсуждаемых перспектив в российском педагогическом сообществе – изменение правового положения государственных (муниципальных) учреждений. «Деньги в обмен на обязательства» – по такому принципу будут финансироваться образовательные учреждения, работать которым придется в соответствии с полученным государственным заданием.

«Корень зла» – в дисбалансе?

Реализация законопроекта №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» во многом ложится на уровень регионов. Председатель Комитета ГД РФ по образованию Григорий Балыхин подчеркнул, что многое будет зависеть именно от региональных властей, потому что образовательных учреждений, подведомственных субъектам и муниципалитетам, все-таки большинство. На региональные бюджеты полностью «завязан» огромный массив школ и детских садов, а также почти целиком сети начального и среднего профессионального образования. И хотя вступление в действие федерального закона отложено до июля 2012 года, переходный период стартует менее чем через два месяца – с началом 2011 года. Директор Центра прикладных экономических исследований и разработок Высшей школы экономики Татьяна Абанкина, выступавшая, по сути, в роли адвоката законопроекта, заметила, что закон «реализовывать уже надо, а не обсуждать».

Как считает Татьяна Абанкина, ФЗ-83 в действительности является продолжением политики, основы которой заложил еще в 2004 году такой документ, как «Принципы реструктуризации бюджетного сектора». Основные его идеи направлены на повышение эффективности бюджетных расходов за счет перехода от «финансирования затрат» к «финансированию результатов деятельности». Первый вариант предполагает финансирование учреждений по смете, независимо от качества и количества выполняемых ими работ и оказываемых услуг. Финансирование результатов – это, в сущности, переход к финансированию деятельности учреждений в зависимости от объема оказываемых услуг или выполняемых работ, и в том числе финансирование их на основе госзадания, которое включает критерий и показатели качества оказания услуг и выполнения работ. Таким образом, финансирование напрямую связывается с качеством деятельности и ее объемами в виде услуг или работ, которые оказывают учреждения социальной сферы.

А велики ли пресловутые неэффективные расходы? По данным Министерства регионального развития РФ, объемы неэффективных расходов только в сфере общего образования составили:

• в 2007 году – 125 млрд. руб. (доля в общем объеме расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ – 21 процент),
• в 2008 году – 139 млрд. руб. (19,9 процента),
• в 2009 году – 142 млрд. руб. (18 процентов).

В этих расходах около 95 процентов приходится на те, что связаны с дисбалансом в структуре работающих в сфере образования. За эталон берется вариант устройства школы в Европе, в которой на одного учителя приходится 16 учеников, а наполняемость в классе – 25-30 человек. В России в 2009 году на одного учителя приходилось почти 12 учеников при нормативе 15. Средняя наполняемость классов в сельской местности – 12,1 человека, в городах – 23,5. Наиболее серьезные структурные диспропорции, по сравнению со сложившимися в мировой практике соотношениями и моделями, Минрегионразвития отмечает в соотношении «учитель – прочий персонал». У нас он превышает рекомендуемое значение практически в два раза. Соотношение прочего персонала в школе должно составлять по нормативам 53 процента от числа учителей, сейчас оно достигает 97,6.

Как мы уже говорили, в 2009 году объем неэффективных расходов в общем образовании составил 142 млрд. руб. В этой сумме 9,2 млрд. руб. приходится на недоукомплектованность классов, 35,6 млрд. руб. – на учителей, 96,7 млрд. руб. – на прочий персонал.

В общероссийской картине неэффективные расходы выросли. В 34 регионах отмечен рост доли неэффективных расходов в сфере общего образования, в 48 произошло снижение. И рост объема неэффективных расходов на 16 процентов обусловлен, в основном, за счет именно избыточности в школах прочего персонала. Как считают в Минрегионразвития, сократить его долю могла бы передача на аутсорсинг неключевых функций образовательных учреждений, в том числе по организации горячего питания, обслуживанию зданий, сооружений и оборудования школ. В более чем трети регионов такой механизм в 2009 году практически не использовался. А, например, в Кемеровской и Омской областях его внедрение позволило снизить численность непедагогических работников в школах более чем на четверть.

В качестве следствия этого дисбаланса в министерстве видят недостаточный рост расходов на оплату труда педагогов (всего на 13 процентов), что не позволяет поднять их зарплату на достойный уровень. Соответственно, труд педагога непривлекателен. И вообще, согласно статистике, в среднем по России только 64 процента населения положительно оценивают деятельность органов исполнительной власти в области образования в 2009 году. В своей массе претензии касаются качества образования.

К системам начального и среднего профессионального образования претензии имеет Министерство регионального развития РФ. Затрагивают они более всего низкий уровень трудоустройства выпускников учреждений НПО и СПО, который, по мнению экспертов, должен стать предметом серьезного анализа для региональных властей, в том числе и в части оптимизации расходования бюджетных средств на подготовку специалистов среднего звена.

Не путать АУ с АНО

Естественно, законодательные акты, направленные на повышение эффективности бюджетных расходов, нацелены не только на сферу образования. Как напомнила Татьяна Абанкина, сначала в России приняли законы об автономных учреждениях и внесении изменений и дополнений в другие законодательные акты: прежде всего, в Бюджетный, Гражданский и Налоговый кодексы. И 83-й закон фактически дополняет перечень типов государственных и муниципальных учреждений, формируя линейку из казенных, бюджетных и автономных учреждений. Он должен установить взаимосвязь между финансированием и качеством оказываемых услуг и тем самым повысить эффективность бюджетных расходов.

– Целый ряд, с одной стороны, справедливых опасений, а с другой стороны, мифов сложился вокруг этого законопроекта, – отмечает Татьяна Абанкина. – Все три типа учреждений – и казенные, и бюджетные, и автономные – остаются государственными или муниципальными. Никакой приватизации в социальной сфере закон не допускает. Собственность остается государственной или муниципальной, она передается учреждению на праве оперативного управления. Таким образом, полным объемом прав на владение, распоряжение и пользование оно не обладает. И право распоряжаться имуществом остается за учредителем, то есть за собственником. Автономное учреждение – это государственное или муниципальное учреждение, собственность которого находится в государстве или муниципалитете, и не нужно путать его с автономной некоммерческой организацией, которая является по своей сути частной.

В нашем случае учреждения – и казенные, и бюджетные, и автономные – это некоммерческие организации. Они сохраняют статус некоммерческих, созданных для реализации социальных функций, поэтому извлечение прибыли не является основной целью их деятельности. И говорить о том, что после изменения типов учреждений бюджетные и автономные будут ориентироваться на извлечение прибыли, закон оснований не дает.

Закон также не допускает свободного перепрофилирования деятельности таких учреждений, которые должны действовать в соответствии с уставными целями. Теперь, кстати, предполагается, что каждое учреждение будет прописывать в уставе исчерпывающий перечень видов деятельности. Если раньше его можно было закончить многозначительным «и др.», то ныне это не допускается. И имущество можно использовать только для достижения целей, указанных в уставе.

До принятия 83-го закона понятие «автономные учреждения» уже было введено в оборот, остальные учреждения относили к бюджетным. При этом автономные, в отличие от бюджетных, не являлись участниками бюджетного процесса. В соответствии с новым законом и бюджетные, и автономные учреждения, сблизившись по правовому статусу, не являются участниками бюджетного процесса – в отличие от казенных учреждений.

Субсидиарная ответственность, которая раньше подразумевалась для бюджетных учреждений, сохраняется только для казенных. Еще недавно учредитель нес субсидиарную, то есть полную ответственность по всем обязательствам бюджетного учреждения не только в пределах выделенных бюджетных средств, но и по договорам, заключенным сверх лимитов бюджетных обязательств.

Сейчас такая ответственность остается только у казенных учреждений, а для автономных и бюджетных – разделяется. Их учредитель несет ответственность в пределах выделенных средств, а по своим обязательствам, взятым сверх выделенных лимитов, отвечают сами учреждения.

Как заверила Татьяна Абанкина, на самом деле случаи наступления субсидиарной ответственности единичны, поэтому, по ее мнению, основную или даже большую часть автономных и бюджетных учреждений это новшество не затронет, зато, безусловно, повысит их ответственность. Вместе с тем усиливается и их финансово-хозяйственная самостоятельность, ведь доходами от внебюджетной деятельности они смогут распоряжаться самостоятельно.

Казенные учреждения с июля 2012 года, когда закон вступит в силу, это право теряют. Они по-прежнему могут заниматься деятельностью, приносящей доход, но дивиденды от нее будут полностью перечислять в бюджет. И смогут получить обратно их через бюджетное финансирование по усмотрению учредителя и с учетом потребностей. Но зато только казенным учреждениям теперь могут передаваться государственные или муниципальные функции. Бюджетным и автономным, которые раньше могли создаваться, чтобы получать деньги и обходить процедуры размещения заказов на поставку товаров, – нет. И автономные учреждения, которым переданы эти функции, должны быть либо ликвидированы, либо преобразованы. Перечень иных сфер, в которых могут создаваться автономные учреждения, будет предусматривать законодательство РФ.

Казенное учреждение и впредь будет финансироваться на основе бюджетной сметы. По его обязательствам несет субсидиарную ответственность учредитель. Но оно будет ограничено в возможности проявления инициативы, в том числе в ведении деятельности, приносящей доход, и распоряжении прибылью. Оно лишено возможности выступать учредителем других юридических лиц, создавать их и использовать кредитные ресурсы.

Тип учреждения должен быть обязательно назван в наименованиях всех учреждений. Однако переименование не подразумевает ни переназначения, ни перерегистрации имущества. Как для бюджетного, так и для автономного учреждения сохраняются уже имеющиеся лицензии.

Бюджетное учреждение – это некоммерческая организация, которая создается для оказания услуг или выполнения работ, предусмотренных для реализации тех или иных социальных обязательств или социальных функций. Его правовой статус несколько меняется, но оно остается государственным или муниципальным учреждением, а имущество, соответственно, в государственной или муниципальной собственности.

Изменится механизм финансирования бюджетных учреждений. Для них, как и для автономных, предусматривается обязательный переход на так называемое финансирование в форме субсидий на выполнение государственного задания.

Бюджетные учреждения будут финансироваться на основании задания учредителя. Доходы, как мы уже говорили, поступают в распоряжение самого учреждения, ответственность разделяется: учредитель несет ее в пределах выделенных бюджетных средств по своим обязательствам, сверх этих сумм наступает ответственность учреждения.

Права по распоряжению движимым имуществом, приобретенным за счет собственных средств, становятся несколько шире. Недвижимым и особо ценным имуществом, которое закрепляется учредителем, без согласия собственника бюджетное учреждение так же, как и автономное, распоряжаться не может. Счета бюджетных учреждений сохраняются в казначействе, которое по-прежнему будет их контролировать. При этом расходовать средства бюджетные учреждения должны на основе 94-го федерального закона.

Глобальный переход – 2011

Татьяна Абанкина подчеркнула, что, хотя в полном объеме закон должен вступить в действие с 1 июля 2012 года, начиная с 2011 года, системе образования нужно переходить к финансированию учреждений на основе государственного задания. Таким образом, к середине 2012-го, теоретически, должна быть наработана определенная практика.

Решение о переводе учреждения в тот или иной статус принимает учредитель, но автономный статус может быть принят только с согласия коллектива. По-прежнему, в соответствии с ФЗ-174, при переводе нельзя уменьшать объем имущественного комплекса, включая денежные средства. Для автономных учреждений сохраняется перерегистрация имущества, которое передается по перечню. Кстати, закон говорит о том, что имущества должно быть достаточно для ведения полноценной деятельности и несения ответственности.

Постановление Правительства РФ №182 о финансовом обеспечении выполнения государственного задания предусматривает для автономных учреждений федерального уровня «выравнивающую» субсидию, которую учреждение получает в течение трех лет после перевода в новый статус. Она рассчитывается как разница между сложившимися и нормативными расходами автономного учреждения. Предполагается, что за три года оно сможет привести свои расходы в норму.

Ключевой момент переходного периода – введение финансирования на основе государственного задания. В этом направлении, по словам Татьяны Абанкиной, работа идет интенсивно.

Главным механизмом, лежащим в основе задания учредителя, фактически становится формирование двух перечней услуг – базового и ведомственного. Базовый – это отраслевой перечень, включающий все услуги, которые оказывает в целом, в нашем случае, образование. А ведомственный – который не должен противоречить базовому перечню – составляет учредитель для подведомственных учреждений. Таким образом, он может детализировать, расширять и дополнять базовый перечень в связи с особенностями подведомственных учреждений.

Как считает Татьяна Абанкина, наиболее важная задача сейчас – сформировать перечни, отражающие весь спектр услуг и работ, которые выполняют образовательные учреждения, чтобы ничего не осталось «за бортом» и, таким образом, не оказалось нефинансируемым.

По закону, государственное задание должно содержать, среди прочих, показатели, характеризующие качество и объем оказываемых услуг, порядок оказания услуг, предельные цены на их оплату или порядок их установления, порядок контроля и требования к отчетности.

Минфин рекомендует, чтобы в задании было не менее трех-четырех, но не более шести-восьми показателей качества.

– Для сферы образования, – считает Татьяна Абанкина, – ситуация во многом проработана. Она может опираться, прежде всего, на стандарты и на те показатели качества, которые содержатся в них. Сегодня стандарты нового поколения по своей структуре очень согласуются с заданием учредителя, потому что они рассматриваются как система трех групп требований: к условиям, структуре образовательных программ и результатам освоения.

Предельные цены устанавливаются для услуг, оказываемых на смешанной основе, то есть те, которые частично за счет бюджета, частично за счет потребителей. В сфере образования, в основном, разделены услуги, то есть у нас обучение происходит либо за счет бюджетных средств, либо с полным возмещением затрат. Нужно отметить, что сегодня обсуждается вопрос о том, чтобы стоимость платных услуг была бы не ниже, чем стоимость аналогичных бюджетных услуг.

Субсидия учреждению будет состоять из двух частей: на финансирование оказания услуг и на содержание имущества. При реализации приоритетного национального проекта «Образование» в 31 российском регионе была успешно отработана технология «деньги в обмен на обязательства». Это опыт, на который можно опереться при формировании заданий учредителя.

Сегодня широко отрабатывается практика перехода на нормативно-подушевое финансирование в общеобразовательных учреждениях, когда нормативные затраты рассчитываются на учащегося или воспитанника. Для бюджетных и автономных учреждений обязательно использование нормативных затрат, для казенных учреждений – не обязательно, они используются в том случае, если казенному учреждению устанавливается государственное задание.

Финансировать имущество и услуги учреждений предполагается по группам затрат. По принятым методическим рекомендациям, в полном объеме содержится имущество, необходимое для выполнения госзадания. Имущество же, используемое для оказания платных услуг, содержится «в спящем» режиме. Методика, в принципе, очень приближена к сметному финансированию.

В автономном учреждении, в отличие от бюджетного, обязательно предполагается дополнительный орган управления – наблюдательный совет. По новому закону в наблюдательном совете численностью от 5 до 11 человек не менее трети участников должны составлять представители трудового коллектива. Теперь в наблюдательный совет может входить и руководитель с правом совещательного голоса.

– Несмотря на то что переходный период продлен до 1 июля 2012 года, все равно работа предстоит огромная, – предупредила региональных законодателей Татьяна Абанкина. – Грядущий 2011 год покажет, какие моменты еще необходимо доработать, чтобы система в новых условиях работала без сбоев.

Пример Вологодской области

Председатель постоянного комитета Законодательного собрания Вологодской области по образованию, культуре и здравоохранению Людмила Ячеистова рассказала о проблемах, с которыми столкнулась сфера образования в представляемом ею регионе в связи с принятием закона. Вообще, в области грамотно поступили, предвидя массу вопросов, которые может повлечь принятие нового закона. В местном парламенте провели анализ всех 38 законов и кодексов, в которые внесены изменения. Была создана рабочая группа, которая занимается разъяснением положений закона и с ноября начнет посещать все районы Вологодской области.

Людмила Ячеистова отметила моменты, вызывающие у законодателей Вологодчины крайние опасения:

– Принятый закон, на наш взгляд, зафиксировал нынешнее положение системы общего образования, которое остается недофинансируемым. Сохраняется его неравномерность и по уровням образования, и по принадлежности к регионам и муниципалитетам с разной экономической обеспеченностью. На наш взгляд, в разрабатываемых нормативно-правовых документах необходимо закрепить нормативы финансирования государственного заказа, ниже которого ни регион, ни муниципалитет спуститься не могут. Сегодня ситуация такая: есть в регионе деньги – будет госзаказ на выделяемую сумму, нет денег в муниципалитете или регионе – и заказ будет другим. Сегодня кто-то говорит о том, что в основу государственного заказа будет положен стандарт, другие твердят – не стандарт, а, например, качество. Такие споры возникают по причине того, что эти тонкости не закреплены законом. Стандарт по начальному образованию утвержден, в этом учебном году проходит эксперимент по его «обкатке» в ряде регионов. Но по общему и среднему образованию стандартов нет, и когда они будут – не известно.

В стандарте начального образования предусмотрены 30 часов, 20 из которых отведены на учебный план, 10 – на внеклассную работу. В Вологодской области подсчитали, в какие деньги выльется реализация этого стандарта для бюджета. Ровно в полтора раза больше, чем регион может потратить на образование!

Сократить расходы на вспомогательный персонал тоже не всегда приемлемо. Людмила Ячеистова привела в качестве примера сельскую школу, в которой 32 печки. Кто их будет топить, если в школе сократить «лишний» вспомогательный персонал? В области из 590 школ 280 – малокомплектные. До них, как выразилась депутат, только самолетом можно добраться. А в некоторых на 16 учеников 12 учителей…

Людмила Ячеистова предложила коллегам-законодателям дополнительно обратить внимание на некоторые моменты, которые необходимо предусмотреть в разрабатываемых нормативно-правовых актах. К ним она отнесла вопросы функционирования системы дополнительного образования, спортивных школ и многое другое.

По поводу достаточности субсидии, выделяемой на выполнение государственного задания, участники семинара выразили определенные сомнения. Но председатель Комитета Государственной Думы РФ по образованию Григорий Балыхин заверил региональных коллег в том, что в качестве поправки ко второму чтению депутаты записали ранее не предусмотренную норму о том, что субсидия не может быть уменьшена без изменения государственного задания. Главное, чтобы субсидию рассчитывали по установленной методике.

Сказал Григорий Балыхин и о том, что грядущее формирование федерального бюджета, к сожалению, не предусматривает прибавки к финансированию системы образования. Несмотря на прилагаемые усилия депутатов. А в этих условиях деньги приобретают еще большую ценность.

Григорий Балыхин попросил председателей комитетов по образованию региональных парламентов по примеру Вологодской области выслушать пожелания директоров образовательных учреждений и рядовых учителей.

– Мы должны совершенно четко представлять, что сегодня другого пути нет, и закон будет действовать, – заверил депутат. – Чем лучше мы подготовимся к его реализации, тем лучше будет нашему общему образованию.