Комитет ГД РФ по образованию. Обсуждение ФЗ-83

Сокращение финансирования не предусматривается

С 1 января 2011 года вступает в силу Федеральный закон №83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который вводит новую типологию государственных и муниципальных учреждений. В связи с появлением автономных, бюджетных и казенных учреждений существенно меняется алгоритм их финансирования, и это влечет за собой не только финансовые и правовые перемены в их деятельности. Перемены, вполне возможно, несут и социальный характер, что, по сути, кратно усиливает его значимость.
Последний в уходящем году круглый стол, проведенный Комитетом Государственной Думы РФ по образованию, был посвящен вопросам формирования нормативной правовой базы для реализации нового закона. О том, как будут работать высшие учебные заведения при новой типологии, высказали свои мнения представители государственных структур и вузовского сообщества.

Чтобы миф не стал реальностью

Напомним, что основная идея ФЗ-83 заключается в совершенствовании процедур предоставления государственных услуг и в повышении эффективности бюджетных расходов. Как считают законодатели, закон значительно усилит степень самостоятельности, открытости и ответственности государственных и муниципальных учреждений. Но сам по себе он устанавливает только правовую базу для грядущих перемен. Чтобы система полноценно начала функционировать поновому, необходимо за переходный период, который стартует с первого дня 2011 года, принять дополнительные нормативноправовые акты. По словам главы думского комитета по образованию ГригорияБалыхина, председательствовавшего на круглом столе в нижней палате российского парламента, закон потребует принятия Правительством РФ и Министерством образования и науки более 90 нормативноправовых актов. Часть этих документов уже принята. Среди них, например, методика и критерии определения типа бюджетных учреждений.

Итак, новый закон в общих чертах сводится к пяти идеям и устанавливает:

1. три типа учреждений;
2. государственное или муниципальное задание;
3. финансирование не по сметам, а путем субсидирования;
4. понятие деятельности, приносящей доход;
5. необходимость информационной открытости в деятельности бюджетных учреждений.

После принятия ФЗ-83 в обществе вспыхнуло множество споров, предрекающих коммерциализацию в России сфер здравоохранения и образования. Григорий Балыхин назвал два «мифа», которые существуют до сих пор и используются в качестве основных аргументов против закона:

– Речь идет о сокращении объема бесплатных образовательных услуг. В средствах массовой информации говорили о том, что в общеобразовательной школе будет определенное количество бесплатных предметов, а все остальные станут платными. Это не соответствует действительности. Конечно же, применительно к вузам очень важно определить баланс бесплатных и платных образовательных услуг. Чтобы платные не превалировали над бесплатными. Надо обязательно соблюсти баланс, чтобы миф не стал действительностью. Следующий миф связан с банкротством и, как следствие, приватизацией имущества. Он развеивается легко, потому что, по Гражданскому кодексу, бюджетное учреждение не может быть признано банкротом. Напротив, закон, с моей точки зрения, защищает имущество бюджетных учреждений, на него нельзя обратить взыскание.

Несмотря на то, что думский комитет по образованию устами приглашенных специалистов и чиновников министерств и ведомств регулярно развеивает мифы о предстоящих переменах в сфере образования, вопросов у руководителей образовательных учреждений разных уровней и форм собственности меньше не становится. И на этот раз для участия в «круглом столе» в парламенте выступили представители российских Министерства образования и науки и Министерства финансов.

Государство платит

Тему «бесплатности» образовательных услуг продолжила заместитель директора Департамента организации бюджетного процесса, внедрения новых организационноэкономических механизмов Министерства образования и науки РФ Марина Боровская. Она обратила внимание на то, насколько услуга на сегодня в действительности являет ся бесплатной. Ведь, по своей сути, она бесплатна только для потребителя, но по отношению к государству и налогоплательщикам она еще какая платная! И важно подсчитать, насколько стоимость предоставляемой услуги сочетается с ее качеством, которое способно обеспечить учреждение.

– Мы столкнулись с серьезными проблемами, связанными с тем, что на сегодняшний момент у нас нет учетной базы, – призналась Марина Боровская. – Мы учитываем объем сметного финансирования подразделений, хорошо понимаем расходные статьи, по которым подразделения образовательных учреждений ведут свою деятельность, но, к сожалению, не имеем статистики по количеству студентов, обучающихся на разных направлениях подготовки, даже если речь идет о бюджетных местах. У нас нет развернутой статистики по формам и видам обучения.

Сегодня сложно говорить о том, что стоимость образовательной услуги для студентов разных профилей и направлений подготовки должна формироваться по какойто отдельной схеме. Подготовка инженера требует более серьезных материальнотехнических затрат, чем, например, филолога. Но существующее сметное финансирование учреждений образования направляется в общем объеме средств на выполнение контрольных цифр приема и не распределяется с учетом потребностей направления обучения.

– Я отдаю себе отчет в том, что существует распределение по соотношению «преподаватель – студент», – отметила Марина Боровская. – И мы понимаем, что при расчете финансирования образовательных учреждений выдерживаем эти коэффициенты. Но насколько они выдерживаются дальше в системе учреждений при финансировании и оказании конкретной государственной услуги, ответ на этот вопрос нам придется, наверное, получить в течение 2011 года.

Особенное внимание выступающая уделила моментам, связанным с этапами реализации ведомственного плана Минобрнауки и комплектования его необходимыми нормативными актами. Ряд нормативных актов уже принят. Один из документов касается определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения, подведомственного министерству. С переходом на новые условия финансирования ответственность на руководителей образовательных учреждений ложится серьезная.

Также Марина Боровская рассказала о переходе на систему государственного задания. На стартовом этапе оно будет формироваться из расчета первоначального норматива затрат, которые сложились у образовательного учреждения на 1 января 2011 года. Таким образом, завершающийся 2010 год станет базовым для определения этого норматива, который изначально будет индивидуальным для каждого образовательного учреждения.

В свою очередь, государственное задание на первом этапе содержит полный объем услуг, реализуемых образовательным учреждением, и видов работ, связанных с ведущейся научной деятельностью. Минобрнауки сформировало ведомственный перечень услуг, которые сегодня оказываются в подведомственной ему сети образовательных учреждений.

По словам выступающей, нормативы сейчас имеют разную структуру, и, в пересчете на контингент студентов, получаются совершенно разные значения. Учреждения в зависимости от многих условий имеют сегодня разное финансирование, хотя могут и оказывать примерно одинаковый объем услуг. Изначальный норматив должен послужить тому, чтобы в результате реформ в целом не было уменьшено финансирование учреждения. Ведь сокращение финансирования вообщето не предусматривается.

Вузы уже предоставили Минобрнауки полный перечень своих объектов недвижимости, и регистрация их завершена. На втором этапе будет сформирован перечень особо ценного движимого имущества, стоимость которого превышает 500 тыс. рублей. Впрочем, это разделение происходит не для того, чтобы както сократить расходы на содержание разных категорий имущества. Никакого уменьшения финансирования содержания имущества министерство не планирует. Особо ценное можно будет закладывать и реализовывать только с разрешения учредителя. Прочим движимым имуществом, оставшимся на балансе учреждения, можно будет управлять по своему усмотрению.

«Осознанное» формирование госзадания

На этапе, который начинается в начале 2011 года, предусмотрен переход на государственное задание с учетом групповых нормативов. По разным профилям выделено порядка 11 групп образовательных учреждений: архитектуры и искусства, юридические, гуманитарносоциальные, технические и другие. В Минобрнауки полагают, что, в зависимости от разного объема финансирования и разного наполнения образовательной услуги, для этих групп должны предусматриваться индивидуальные нормативы финансирования, связанные с обеспечением. Вполне резонно, поскольку у технических вузов достаточно сложная материальнотехническая база, которая требует на содержание серьезных затрат. А в вузах культуры и искусства предусмотрено достаточно большое число самостоятельных работ, что подразумевает создание при оказании образовательной услуги малокомплектных групп. Коэффициен ты для разных вузовских профилей еще обсуждаются.

– Мы готовы ввести целую сеть поправочных коэффициентов, – заверила коллег Марина Боровская. – Это, в первую очередь, региональные коэффициенты, которые почти автоматически вводятся в систему финансирования образовательных учреждений. Существует целый ряд иных коэффициентов, связанных с подготовкой специалистов соответствующего инновационного профиля, по отдельным программам или направлениям экономического развития страны. В итоге, система должна прийти к формульным нормативам финансового обеспечения госзадания к концу 2011 года уже на «осознанное» формирование государственного задания.

К разговору о методическом обеспечении расчета государственного задания, государственных услуг и затрат на содержание имущества подключился начальник отдела Департамента организации бюджетного процесса, внедрения новых организационноэкономических механизмов Министерства образования и науки РФ Дмитрий Слесарев. Он рассказал о принципах финансирования бюджетных учреждений, получивших новый статус, с учетом выделения субсидий на выполнение государственного задания.

По действующим нормативноправовым документам, федеральные органы власти, в частности, Министерство образования и науки, должны разработать порядок определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и содержание имущества. А так как в федеральном законе №83 содержится еще и требование об определении первоначальных нормативов затрат, решено совместить две задачи. Поэтому методика будет основываться на нормативах, в соответствии с которыми каждое учреждение финансировалось в 2010 году.

Порядок определения норматива затрат будет состоять из двух основных частей: непосредственно методики расчета нормативного оказания услуги и методики расчета на содержание имущества.

Основные нормативы на оказание государственной услуги должны в себя включать зарплату преподавателей, материальные затраты и прочие расходы. Большую группу составляют общехозяйственные расходы, куда входит зарплата персонала, не связанного с непосредственным оказанием услуги: административноуправленческого, обслуживающего и учебновспомогательного.

– Мы до конца тоже мы не определились с позицией, касающейся стипендиального и материального обеспечения студентов, – предупредил Дмитрий Слесарев. – В принципе, если его отнесут к публичным обязательствам, то и выделят отдельной строкой. Если расходы в части стипендиальных выплат, обеспечения детейсирот и так далее не будут утверждены как публичные обязательства, тогда мы будем эти позиции включать в расчет общего норматива. Но, в принципе, можем оставить, как отдельную составляющую в структуре норматива. Вопрос пока технически не урегулирован.

По объему выделяемых средств к крупным относятся нормативные затраты на содержание имущества. По критериям Минфина и Минэкономразвития, в эту статью расходов включаются налог на имущество, земельный налог и часть коммунальных расходов: 10 процентов от потребленной электроэнергии и 50 – от теплоэнергии. Остальное входит в общехозяйственные расходы.

В целом, разрабатываемая методика предполагает сохранение объема прежней структуры финансирования учреждений образования и постепенное внедрение новых механизмов финансирования.

Декоммерциализация образования

Директор Департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ Алексей Лавров подчеркнул, что закон подразумевает вовсе не коммерциализацию бюджетной сферы, а напротив – ее декоммерциализацию. Потому что он очень четко отделяет бесплатные для потребителей услуги от платных.

При переходе учреждений из одной формы в другую больших сложностей с точки зрения бухгалтерского учета, как считает Алексей Лавров, возникнуть не должно. Минфин постарался максимально унифицировать все процедуры и облегчить их реализацию. Возвратившись к уже поднятому вопросу о стипендиях, чиновник заметил, что Министерство финансов не относит их к публичным нормативным обязательствам, так как их размер не устанавливается законом, а определяется общий размер фонда, который поступает в распоряжение руководителя вуза, и тот самостоятельно определяет порядок его использования. Соответственно, эти расходы необходимо включать в стоимость услуги на обучение одного студента. Разумеется, со всеми необходимыми поправочными коэффициентами, если они в отрасли применяются. Однако при выплате стипендий, установленных законом, например, для малоимущих граждан и сирот, они в стоимость услуги не включаются и направляются отдельно – через министерство, как сейчас.

Озвучивая мнение Минфина, Алексей Лавров отметил, что отрасль высшего образования намного лучше других подготовилась к предстоящим переменам в статусе учреждений. И это неслучайно, поскольку принимавшийся с 2006 года закон «Об автономных учреждениях» предполагал, что высшие учебные заведения будут первопроходцами перехода. Тогда не сложилось…

– В общемто, у вас все есть, – подчеркнул директор Департамента бюджетной политики Минфина РФ, обращаясь к представителям вузовского сообщества. – По сути, подушевое финансирование действует. Контрольные цифры приема распределяются практически на конкурсной основе. Это почти аналог государственного задания. Методики достаточно формализованы. Есть хорошие критерии оценки качества деятельности, отнесения имущества к ценному или неценному. Выработаны собственные критерии. Поэтому особых проблем возникнуть не должно. Возникающие вопросы можно задать через специальный Интернетресурс министерства финансов, который работает как «горячая линия».

«Умные – направо, красивые – налево…»

Представители вузов, участвовавшие в «круглом столе», не упустили возможность обозначить волнующие темы и задать важные вопросы в адрес Минобрнауки и Минфина. Например, президент Московского технического университета связи и информатики Ваган Шахгильдян своим вопросом затронул проект нового закона «Об образовании», который выводит колледжи на уровень высшего образования. Необходимо ли колледжи еще до окончания 2010 года подготовить к тому, что они будут как учреждения высшего профессионального образования финансироваться поновому?

В ответ председатель думского комитета по образованию Григорий Балыхин напомнил, что закон еще не принят, и если его удастся принять в 2011 году, он вступит в силу только с 2013го. Кроме того, предусматривается еще переходный период. Таким образом, в полной мере нормы получат силу с 1 января 2016 года.

В дополнение иллюзию о предстоящей массовости исхода колледжей в высшее образование развеял бывший руководитель Рособразования, ныне член думского комитета по науке и наукоемким технологиям Николай Булаев. Он предупредил о том, что колледж может давать образование уровня «бакалавр» только в том случае, если имеет соответствующие материальнотехническую базу и кадровый потенциал. Без этого ему прямая дорога в техникумы.

– Сможет ли хотя бы один колледж сегодня самостоятельно готовить бакалавров? – вопрос Николая Булаева «повис» над аудиторией. – Так что «счастливое будущее» только для тех колледжей, которые будут готовить бакалавров в партнерстве с вузами.

Участники дискуссии отметили важное новшество, о котором раньше бюджетные учреждения могли только мечтать. Речь идет о возможности «перебрасывать» в конце года неизрасходованные остатки финансирования на следующий период, самостоятельно перераспределять и использовать сэкономленные бюджетные средства. Такая возможность в действительности существовала, но была связана с согласованиями на самом высоком уровне и вытекающей из этого продолжительностью процедуры. Экономить большого смысла не было, и учебные заведения старались «проесть» оставшиеся к концу года средства.

По отношению к казенным учреждениям, как заметил депутат ГД РФ Валентин Романов, прежние отношения будут в некоторой форме сохранены. Какой тогда стимул для их руководителей экономить?

Отвечая на вопрос, Марина Боровская подчеркнула, что в полном составе учреждения, которые сегодня находятся в ведении Министерства образования и науки РФ, в разряд казенных переводиться не будут. Рассмотреть вопрос о возможном переходе в казенные учреждения предложено спецтехникумам, спецучилищам и спецшколам, созданным для неблагополучных детей.

– Действительно, даже благотворительная помощь, которая будет направлена казенному учреждению, может уйти в доход федерального бюджета и не попасть конкретному учреждению, – объяснила гжа Боровская. – Поэтому при выборе формы, в которой предстоит работать в будущем, коллективам необходимо понять, какой объем финансирования является для них базовым. Если они существуют только за счет государственного финансирования, безусловно, их путь в казенное учреждение. Если же они имеют хоть какойто источник дохода, даже всего 5 процентов от общего объема, лучше остаться в разряде бюджетного учреждения. Поэтому переход не носит пока жестко регламентированного характера. Обязательный переход в автономные учреждения регламентирован для федеральных университетов. Другие образовательные учреждения перейдут в новую форму в зависимости от решения коллектива и учредителя.

В отраслях финансирование ниже

Ректор Российского государственного аграрного заочного университета Владимир Дубовик рассказал о непростой ситуации, когда вуз располагается в здании, являющемся памятником истории и архитектуры. Средства на его реставрацию не выделяются. Ректорам таких вузов, конечно, проще (и дешевле) наблюдать за тем, как строения приходят в негодность, чем их восстанавливать. Ведь восстановление требует больших затрат.

– Хотелось бы, чтобы затраты были какимто образом предусмотрены при финансировании вузов, – попросил Владимир Дубовик. – А ведь также не предусмотрены затраты на обеспечение противопожарной безопасности и мероприятий по гражданской обороне. Вузам, которые имеют бомбоубежища, очень непросто. Например, в нашем университете имеется достаточно большое бомбоубежище, и мы, по предписаниям, должны содержать его за счет внебюджетных средств. Только для устранения замечаний по результатам проверок МЧС нам необходимо потратить порядка 3,5 млн. рублей. Минсельхоз выделил нам всего 800 тыс. рублей. Значит, остальное мы должны выкроить из своих средств? Обращаясь к затратам на коммунальные услуги, могу сказать, что за прошлый год нам бюджет профинансировал эту статью на 44 процента. Мы предполагаем, что рост подобных затрат в следующем году составит не менее, чем на 20. То есть, мы вынуждены заключать договоры по коммунальным услугам, еще не зная, как они будут финансироваться в 2011 году.

Схожее положение и у вузов, которые находятся в лесопарковой зоне, переданной им в оперативное управление. Как тянуть эту лямку отраслевым вузам, имеющим более низкое нормативное финансирование по сравнению с заведениями, находящимися в подчинении Минобрнауки?

Ректор университета выделил из общей канвы и то, что объемы финансирования не учитывают отраслевую специфику учебного заведения. Например, известна низкая доходность сельского хозяйства, отсюда и более скромное финансирование. Поэтому часть специальностей отраслевых вузов уходит из госзаказа сельхозвузов в профильные высшие учебные заведения. С одной стороны, может быть, это и правильно. С другой, отрасль, как считает Владимир Дубовик, может потерять таких специалистов, как бухгалтеры, экономисты и другие, которыми становятся представители сельской молодежи. За деньги им будет сложно получить подобное образование в столичных вузах.

Ректор предложил предусмотреть распространение отдельных льгот при установлении тарифов на коммунальные услуги для образовательных учреждений, введение для них дополнительных субсидий на выполнение работы и социальной субсидии. Для этого необходимо учитывать при определении размера субсидии специфику и конкретную ситуацию в каждом вузе.

Председатель Комитета Государственной Думы по образованию Григорий Балыхин поддержал ректора и признался – после принятия 83го федерального закона он надеялся, что образовательные учреждения будут финансироваться по потребности. Ведь, по его словам, вузы, техникумы и профучилища, которые сейчас находятся в юрисдикции Минобрнауки, финансируются не более чем на 40 процентов от потребностей. Согласился депутат и с тем, что вузы Минсельхоза по нормативу финансируются меньше. При этом он отметил, что еще в 2005 году ведомственным вузам предлагали перейти под крыло Министерства образования и науки. Но тогда многие учебные заведения сельскохозяйственного, культурного и медицинского профилей отказались от этого предложения.

К ответу на вопрос представителя сельскохозяйственного образования подключился директор Департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ Алексей Лавров. Он заверил участников «круглого стола» в том, что до Минсельхоза доводится предельный объем финансирования, и на какие нужды направить средства, решает оно само. Если считает, что необходимо субсидировать сельхозпроизводителя вместо того, чтобы заниматься противопожарной безопасностью в учебных заведениях и «поднимать» сеть образовательных учреждений, то это решение принимается на уровне министерства. А озвученные проблемы – как, например, содержание особых объектов и особые мероприятия – могут и должны войти в особую субсидию, предоставляемую вузам. Для этого в Минсельхозе должны расставить приоритеты, уложившись, тем не менее, в общий объем имеющихся ограничений, или доказывать Минфину, правительству необходимость увеличения ассигнований именно на эти цели.

Большая разница

Директор Центра экономики непрерывного образования Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Татьяна Клячко сказала о том, что сейчас дифференциация удельных расходов на одного бюджетного студента только по системе Минобрнауки составляет более шести раз. По ее данным, в стране в одних вузах на студента приходится более 300 тыс. рублей, а в других – порядка 47 тыс. Средний уровень находится на отметке 120 тыс. рублей на студента. Если снять с чаши весов вузы, которые финансируются самым наилучшим и самым наихудшим образом, «вилка» достигает 2,5 раза.

Если кто помнит, в советское время из педагогических вузов коэффициент при финансировании имели единицы. Зато у сельхозвузов, например, коэффициент составлял 1,4, у классических университетов – 1,6, у технических – 1,8. Ныне дифференциация существует и внутри отраслевых групп. Так, даже в педагогических вузах разброс в финансировании составляет от 47 тыс. до 120 тыс. на одного студента.

– Поэтому грядущий переход и его нормативноправовое сопровождение будут в ближайшее время достаточно сложными, как мне представляется, – предположила Татьяна Клячко. – Требуется очень тонкая настройка систем. И введение – по крайней мере, на первом этапе, – содержания имущественного комплекса, а они у вузов очень разные, в норматив, на мой взгляд, сейчас будет только сдерживать выравнивание условий хозяйственноэкономической деятельности учреждений. Министерство финансов и Минэкономразвития наоборот все большую долю вводят в норматив, а меньшую – оставляют за его пределами. Считаю, что движение должно быть пока обратным.

Ректор Института правоведения и предпринимательства (г. СанктПетербург) Татьяна Козлова от имени Ассоциации негосударственных вузов России подняла неутихающую проблему о равнодоступности негосударственного сектора образования к госзаказу.

В ответ Григорий Балыхин рассказал о своем недавнем разговоре с директором Департамента правового обеспечения деятельности Минобрнауки Мариной Лукашевич. Так, в министерстве уже подготовлен законопроект о доступе негосударственных вузов к госзаданию по контрольным цифрам приема. Он находится на ведомственном согласовании и пока не получил «добро» только от Минфина.

В разговоре между заинтересованными сторонами поднимались и другие важные вопросы: например, о регулировании сотрудничества с работодателями, в частности, о выплате ими студентам заработной платы; невозможности проводить занятия, за исключением летней практики, на их площадях, так как образовательную деятельность можно вести только по указанному в лицензии адресу. Также говорили представители педагогического сообщества о сложностях внедрения в учебных заведениях систем энергосбережения.

Можно сказать, что проблемы были услышаны. В этом заверил представителей вузов председатель думского комитета по образованию Григорий Балыхин. Подводя итоги круглого стола, он обратил внимание коллег на то, что в трехчасовой беседе были обозначены многие важные вопросы, причем некоторые из них явно выходили за рамки заявленной тематики.

Конечно же, говорилось и о демографических прогнозах, без которых невозможно никакое планирование. По словам Григория Балыхина, последние прогнозы о численности выпускников российских школ на ближайшие десять лет не предвещают вузам безоблачного будущего. В Министерстве образования и науки РФ депутату сообщили о том, что до 2020 года сокращение «популяции» выпускников составит до 50 процентов. «Меня эта цифра повергла в шок», – признался депутат. Соответственно, госзадание, расчет субсидий и нормативов уже в недалеком будущем заставят внести в ныне строящиеся планы серьезные коррективы.