Концепция нового закона об образовании

Парламентские слушания

Новый закон об образовании: «отмерять семь раз»

Парламентские слушания на тему «О концепции проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», организованные Комитетом Совета Федерации по образованию и науке, состоялись в конце сентября в Москве.

К моменту слушаний 37 регионов уже прислали в адрес комитета свои развернутые поправки. Организованные в рамках мероприятия телемосты с 11 регионами России – от Хабаровского края до Калининградской области – позволили представителям регионов, федерального центра и экспертным сообществам обменяться мнениями, что называется, вживую.

Нужен качественный закон

Открывая заседание, председатель комитета СФ Х. Чеченов кратко рассказал о работе над важнейшим для страны законопроектом. В частности, при комитете была создана экспертная группа, в которую вошли представители вузов, академических структур, учителей школ, родителей, учреждений среднего и начального профобразования, для обсуждения буквально каждой главы будущего закона.

– Хорошее в законопроекте есть и останется, но надо говорить о том, что плохое нельзя допустить ни под каким видом. Нам нужен качественный закон – уж очень он важен для страны, – заметил Х. Чеченов.

Важность слушаний подтвердило и личное участие в заседании председателя Совета Федерации С. Миронова, отметившего, что «базовый закон об образовании – это то, что будет определять конкурентоспособность нашей страны: и успех модернизации экономики, и в целом развитие России на ближайшее десятилетие».

С позиции профильного министерства

Позицию Министерства образования и науки РФ озвучил на слушаниях статс-секретарь, заместитель министра И. Лобанов. Представитель Минобрнауки согласился с тем, что «нет необходимости гнать закон» и, отодвинув срок до декабря, удастся успеть провести обсуждение на всех площадках. Привел он и такие данные: только в период с 2002 года было внесено более 200 соответствующих законодательных инициатив и принято более 45 федеральных законов. Постоянный процесс внесения поправок привел к неустойчивости федерального законодательства. Далее И. Лобанов кратко охарактеризовал сам документ, его структуру и основные позиции:

– В январе этого года на заседании рабочей группы – в ее состав вошли представители органов исполнительной власти из ГД и СФ, научно-педагогический, ректорский состав – была одобрена новая структура законопроекта, состоящая из 20 глав: первоначально предполагалось 8. В новом документе сохраняются все базовые принципы и нормы действующего закона «Об образовании», но большинство из них норм получили дополнительную детализацию. Так, отдельные главы посвящены регламентации субъектов образовательных отношений. Существенные изменения внесены в типологию образовательных организаций: количество типов и видов сокращено. Реализовано более четкое разграничение видов образовательных организаций, чтобы исключить неопределенность отнесения организаций к тому или иному виду. Нужно сохранить и поддержать начавшееся обособление университетского сектора, предлагая более широкую автономию данному виду образовательных учреждений. Законопроектом предоставляются равные возможности доступа к бюджетному финансированию государственным и негосударственным учреждениям.

С учетом развития производства (отвечая на вопрос, что мы, якобы, убираем один из уровней профессионального образования) вводится двухуровневая система среднего профессионального образования, в рамках которой будут реализовываться два уровня образовательных программ: подготовка квалифицированных рабочих и подготовка специалистов среднего звена. Часть образовательных программ НПО станет образовательными программами среднего профессионального образования первого уровня. В проекте закрепляется ряд совершенно новых механизмов, в частности, образовательное кредитование в размере стоимости обучения, или возможность кредитования для проживания, питания, приобретения учебников и на другие бытовые нужды (так называемый сопутствующий образовательный кредит). Определяется механизм инвестиций в сфере образования – формирование целевого капитала, предназначенного для финансового обеспечения образовательных организаций, обязательное страхование гражданской ответственности образовательных организаций и других. Таким образом, принятие проекта федерального закона создаст правовые условия, обеспечит превращение образования в движущую силу, в ресурс социально-экономического развития. В завершение, хотелось бы сказать, что вариант, размещенный на сайте Министерства образования и науки РФ, не является окончательным. К сентябрю поступило уже более 600 поправок на 460 страниц текста, поэтому работа над документом продолжается.

Образовательная «вертикаль»

Конечно, волновала участников слушаний тема межбюджетных отношений и разумного распределения полномочий, которая звучала практически в каждом выступлении представителей регионов. Что же волнует их больше всего? В первую очередь, по мнению Х. Чеченова, в будущем законе должен быть отражен основополагающий принцип: Россия – это единое образовательное пространство. Несоблюдение этого принципа (из-за разного экономического развития регионов, на которые ложится все большее число обязанностей по решению вопросов образовательной системы) сегодня приводит к многочисленным перекосам. Как решить проблему? Председатель Совета директоров ссузов России В. Демин, обратившись при этом к представителю профильного министерства, предложил:

– Нам представляется, что, наряду с заботой об образовательных стандартах, стоит подумать над социальными стандартами в системе образования. Ведь посмотрите: бюджетные отношения сегодня разрывают единое образовательное пространство. Уровень оплаты труда педагогов, стипендиальное обеспечение студентов имеют социальные аспекты, особенно в начальном и среднем профобразовании. И если мы хотим сохранить единое образовательное пространство, такой социальный стандарт крайне необходим.

За разработку единого критерия установления зарплаты высказались и представители Владимирской области, посетовав:

– У нас, например, из-за разницы в зарплате многие учителя уезжают работать в Москву.

Много высказываний прозвучало по поводу финансирования дошкольных учреждений. Вот, например, предложение министра общего и профессионального образования Свердловской области С. Черепанова:

– Наша область относится к числу регионов, где наблюдается рост рождаемости, поэтому развитие системы дошкольного образования для нас является приоритетным. Предлагаем при принятии закона об образовании уточнить компетенции субъектов РФ в части обязательств по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного бесплатного дошкольного образования посредством выделения субвенций местным бюджетам на реализацию образовательных программ дошкольными учреждениями.

Выступающий предложил также устранить противоречие и в части финансирования реализации образовательных программ за счет бюджетов в негосударственных ДОУ. Бюджетным кодексом это разрешено. Предусмотрено такое финансирование и в одной из глав рассматриваемого законопроекта, но… почему-то забыто в другой главе, устанавливающей полномочия субъектов и муниципалитетов в части финансирования.

Тему поддержала А. Волкова, заместитель министра образования и науки Мурманской области:

– Почти 80 процентов муниципальных образований – дотационные, и их доходной части не хватает для качественного и полного обеспечения закрепленных функций. Поэтому предлагаем закрепить за субъектами федерации полномочия по финансовому обеспечению предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования в образовательных организациях, а не только в общеобразовательных учреждениях.

Заместитель председателя парламента Кабардино-Балкарской Республики Т. Саенко продолжила:

– Дефицит дошкольных мест в России сегодня составляет свыше 1,5 миллионов. Мы все прекрасно знаем, каково состояние местных бюджетов, особенно в дотационных территориях. Поэтому также предлагаем нормативно в законе закрепить за органами государственной власти субъектов РФ полномочия по выделению субвенций местным бюджетам для достаточного финансирования дошкольного образования.

Председатель профильного комитета Законодательного собрания Владимирской области Г. Финаншина отметила:

– У нас вызвала большой ажиотаж предложенная норма приема детей в ДОУ с двухмесячного возраста. Наверное, сегодня почти ни у одного субъекта не созданы условия для столь раннего приема. Это очень важный вопрос, требующий серьезного отношения и финансирования из федерального бюджета, раз такая норма предлагается.

Затронули владимирцы и вопрос деятельности методических служб, организация которых передается органам местного самоуправления:

– Дальше по закону эта составляющая нигде не раскрывается. Как их финансировать – не понятно.

Первый заместитель министра образования Хабаровского края И. Иванцева затронула проблему пополнения школьных коллективов выпускниками педагогических вузов – в школы региона возвращаются совсем немногие, даже из числа целевиков. Поэтому, по мнению выступающей, вопросы подготовки педагогических кадров в законе должны быть прописаны более четко и, главное, с учетом большей ответственности выпускника.

Проректор по учебной работе Томского государственного университета А. Ревушкин, оценивая законопроект, предложил пойти по пути здравоохранения, и перевести – не только де-факто, но и де-юре – образовательные учреждения с муниципального на региональный уровень:

– Тогда у субъектов появилась бы нормальная ответственность, ведь сегодня муниципалитеты просто финансово «не тянут» качественного содержания даже зданий своих учреждений.

Кстати, инициативу перевода общеобразовательных учреждений с муниципального уровня на уровень субъекта федерации поддержали и представители Свердловской области.

В качестве итогового пожелания по теме можно привести слова вице-президента ТПП РФ В. Исакова:

– К сожалению, этот законопроект идет в русле тенденции, которая проявляется сегодня в стране во многих сферах – полномочия и права концентрируются вверху, ответственность идет вниз. Во времена Союза мы на эти грабли однажды уже наступали. Поэтому мое предложение – при принятии этого закона четко проработать всю вертикаль: какие вопросы надо решать на федеральном уровне, на уровне субъекта, на уровне школы.

Принципиальную позицию по финансированию системы образования высказал и депутат Госдумы О. Смолин, выступающий от имени общественного движения «Образование – для всех»:

– В данном законопроекте о размере финансирования ничего не сказано. Мы требуем, чтобы на финансирование выделялось 7 процентов от ВВП. Этого требует Общественная палата, и так было в Советском Союзе в 1970 году. Сейчас у нас, по данным Общественной палаты, на образование выделяется лишь 3,5 процента ВВП. Это позиция первая. Позиция вторая: законопроект никак не касается налогов. Мы считаем, что нужно вернуть в Закон Российской Федерации «Об образовании» положение о том, что все доходы, которые реинвестируются в образовательный процесс, должны от налогов освобождаться.

Вначале – слово

Многие участники слушаний обратили внимание на немалые размеры обсуждаемого законопроекта, составившего более 400 страниц. Понятно желание разработчиков интегрировать все в одном документе. Но в этом есть и значительный минус, на который обратил внимание В. Исаков:

– Такая громадина с бюрократическим языком отсечет от закона многих обычных граждан – от понимания, как устроено образование, какие у граждан есть права.

Возникли вопросы и по сути некоторых определений. Например, С. Миронов отметил следующее:

– Не все ясно в законопроекте с понятием «доступность образования»: она трактуется как отсутствие юридических ограничений для получения определенной суммы знаний и навыков. Однако мы прекрасно понимаем, что образование не будет общедоступным, если не принимать мер преодоления экономических, политических проблем на пути человека к знаниям. Мы все прекрасно понимаем, о чем идет речь, раз более половины студентов вузов получают образование за деньги при существующей норме Конституции, гарантирующей бесплатное образование. Все не так просто, с точки зрения доступности образования.

Директор школы №4 г. Нальчика Р. Нагоева в своем выступлении отметила:

– Законопроект лишь декларирует существование дистанционных технологий в образовании, не раскрывая механизмы их организации. В связи с этим возникает ряд нормативных дефицитов.

На декларативность некоторых положений законопроекта обратил внимание и депутат В. Шудегов, предложив заменить их нормами прямого действия. Особенно в части выполнения гарантируемых государством мер социальной поддержки педагогов. Например, в части компенсации стоимости коммунальных услуг и жилплощади в сельской местности:

– Это право должно обеспечиваться за счет субвенций из федерального бюджета. Но его необходимо четко прописать, иначе пока никто не знает, как эта норма будет финансироваться.

На разночтения в терминологии указали представители Ярославской области. Например, в документе в разных главах фигурирует то понятие «основная образовательная программа», то «основная общеобразовательная программа», то просто «образовательная программа» или даже «дополнительная общеобразовательная программа», и при этом нигде по тексту не разъясняется сущность этих понятий. Или встречаются и такие определения, как «и/или». Вывод: чтобы было единое правовое поле, необходима единая терминология, четкий понятийный аппарат – закон не должен наталкивать на разные трактовки.

В. Демин также обратился к этой проблеме:

– Я особо хотел бы обратить внимание на определение, что такое качество профобразования, потому что оно формирует парадигму развития профессионального образования. Там столько противоречий, столько неточностей, что при такой редакции будет вводить в заблуждение работу учреждений профобразования.

Чем «померить» качество?

Несмотря на то, что ЕГЭ в стране уже второй год проводится в штатном режиме, для школьных учителей эта тема остается одной из самых больных. А потому, что «изнутри» видят последствия… Как всегда ярко выступил на слушаниях учитель русского языка и литературы гимназии № 1539 г. Москвы Л. Айзерман. Коснулся он и темы единого экзамена:

– В конце августа я пережил тяжелейший шок, когда увидел в продаже пособия: «МиниЕГЭ. 2 класс», «МиниЕГЭ. 3 класс» и «МиниЕГЭ. 4 класс». Идет дикая «егизация» всего образования. Что это значит: преподавание вытесняется с уроков и заменяется натаскиванием? И какие бы слова ни говорили, именно это стало конечной целью обучения. Можно ли предполагать, что на этом фундаменте удастся построить какую-либо «новую школу»? Конечно, нет!

Поддержала коллегу и учитель биологии московской гимназии №1506 В. Колесникова. По мнению большинства учителей, ЕГЭ действительно превращает процесс обучения в натаскивание. И дело не только во «вредных» педагогах – сами ученики замотивированы не на исследовательскую деятельность, предусмотренную в проектах новых образовательных стандартов. Им нужны баллы для поступления в вузы, и времени на исследовательские проекты у них попросту не хватает… Ученики сами об этом говорят открыто. Кстати, в Санкт-Петербурге уже продается пособие «ЕГЭ. 1 класс», а «ЕГЭ – шаг за шагом» становится настольной книгой учителя с 5 класса.

Откровенно выразил свою позицию и проректор ТГУ А. Ревушкин:

– Очень жалеем, что все замечания комиссии по ЕГЭ не были в полном объеме донесены до президента. Считаем, что ЕГЭ – это бомба замедленного действия, которая, как сегодня показывают итоги прошедших первый курс обучения студентов, уже взорвалась.

Правда, помимо ЕГЭ, в законопроекте упоминается еще одна форма итоговой аттестации – государственный выпускной экзамен. Вот только, посетовала В. Колесникова, несмотря на предварительные замечания экспертного совета, в документе ничего конкретного по поводу этой формы пока не сказано: в каком случае можно ее использовать, какова процедура.

Очень перспективной для профессионального образования обещает быть система общественно-профессиональной аккредитации. Но она еще только формируется, здесь немало остается вопросов. В данном случае уместно прозвучало замечание В. Шудегова:

– Да, качество должно соответствовать потребностям заказчика образовательных услуг. А если завод «лежит на боку» – например, наш Ижевский автозавод, – какие в таком случае могут быть требования заказчика к выпускникам?

SOS, НПО?

Практически единой была у участников слушаний позиция по необходимости сохранения системы начального профессионального образования, как, впрочем, и академий в системе ВПО. Вот лишь некоторые фрагменты из выступлений:

Председатель СФ С. Миронов:

– Несомненно, ситуация в этой сфере у нас очень сложная, устарела материальная база, низок престиж НПО, однако я не уверен, что принцип «нет уровня, нет проблемы» – тот, которым нужно руководствоваться в данном случае.

Депутат ГД О. Смолин:

– У меня есть десятки обращений от Академии профессионального образования, подписанных академиками РАО, а также работодателями – такими как шахта «Распадская», Росатом, «Южный Кузбасс», дочерние структуры «Газпрома» и другими – с выражением протеста против новаций, предлагающихся в законопроекте в отношении начального профессионального образования.

А. Волкова, замминистра образования и науки Мурманской области:

– Мы считаем, что НПО незаслуженно вычеркнули. С ликвидацией уровня начального профессионального образования мы потеряем целый класс педагогических работников, мастеров производственного обучения. А именно мастера производственного обучения отвечают за профессиональную подготовку, подготовку к работе и профессии.

Л. Сальникова, руководитель Департамента образования, культуры и спорта Орловской области:

– Учреждения НПО сегодня играют огромную социальную роль, служат местом, где могут получить образование и профессию дети из сложных семей.

Вице-президент по кадрам Новолипецкого металлургического комбината С. Цырлин затронул еще одну болезненную проблему – передачу ряда учреждений системы профобразования на региональный уровень:

– В законопроекте определены гарантии для победителей олимпиад, но нет статьи об учебных заведениях системы профобразования, которые должны стать костяком подготовки кадров для модернизации экономики. Они тоже нуждаются в гарантиях. Приведу пример липецкого лицея №10 – победителя национального проекта «Образование», – в развитие которого государством было вложено более 100 млн. рублей в рамках инновационного конкурса. Но после передачи лицея на региональный уровень бюджетное финансирование чувствительно сократилось: в первую очередь, оплата труда преподавателей. Аргументу, что учебными заведениями сложно управлять из центра, можно противопоставить контраргумент: средства регионов пока сконцентрированы на социальных аспектах, а не на модернизации и развитии малого и среднего бизнеса. В регионах банально нет средств на модернизацию и достойное финансирование инновационных учебных заведений. Заказчиком профессионального образования в рамках модернизации экономики должен быть федеральный центр и объединения работодателей – это необходимо отразить в законе. Необходимо предусмотреть и создание таких образовательных учреждений СПО, в которых учащиеся получали бы исключительно профессиональные навыки и знания, при этом минимально необходимый набор знаний в рамках стандарта общего образования – в определенный промежуток времени в средней школе. Такой принцип успешно используется в Австрии. Закрепив его законодательно, мы бы смогли значительно увеличить как роль работодателей в организации образовательного процесса, так и финансирование учреждений профобразования. Тогда будет понятно, за что работодатель платит.

Не ограничивать возможности!

Волновала участников слушаний и проблема инклюзивного образования. В законопроекте по этому вопросу оказалось немало пробелов, что отметили многие. Так, по мнению томичей, документ не дает ответа о политике государства по обучению инвалидов в системе общего образования: «инклюзивное образование, которое во всех развитых странах является нормой, в этом законопроекте никак не звучит».

– Ничего не сказано и об индивидуальном обучении больных детей на дому, – продолжила Т. Саенко. – Это касается не только детей-инвалидов, но и детей, имеющих различные отклонения состояния здоровья, перечень заболеваний по которым утвержден Минздравсоцразвития России. Хотя такая форма обучения существует уже очень давно, в настоящее время она регламентируется лишь постановлением Правительства РФ от 1996 года в редакции 2005 года, а также рядом писем Минобразования и Минздрава, которые датированы, хочу обратить внимание, еще концом 80-х годов прошлого века.

А, например, представители Хабаровского края, где наблюдается тенденция роста количества детей с ограниченными возможностями здоровья – да и не только в этом регионе (!), – отметили, что закон об образовании должен не только прописать права данной категории на непрерывное образование, но и возможности расширить эту категорию обучающихся.

Достаточно жестко высказался по этому вопросу О. Смолин:

– Законопроект предполагает ликвидацию льгот, в том числе льгот при поступлении в профессиональные учебные заведения для людей с инвалидностью. Если есть проблемы, связанные с тем, что часть людей с инвалидностью в условиях ЕГЭ подает в самые престижные вузы и на престижные специальности, мы готовы пойти на то, чтобы дать право Министерству образования и науки для некоторых вузов и по некоторым специальностям устанавливать квоты для инвалидов: например, в размере 10 процентов, поскольку именно такая доля инвалидов присутствует в составе населения России в целом. Это нормальный компромисс. Думаю, что организации инвалидов с этим бы согласились. Если это положение не будет принято, и льготы попытаются отменить, общественные организации инвалидов с этим не согласятся. Вплоть до акций протеста.

Об учителе в Год учителя

Еще на весенних парламентских слушаниях Совета Федерации, посвященных развитию педагогического образования, вопросы статуса педагогического работника, судьбы сельских школ вызывали бурные дискуссии. Не стало исключением и осеннее заседание. Мнение о необходимости сохранения малокомплектных школ, всемерной поддержке учителя было однозначным. В частности, С. Миронов высказался категорически против предлагаемой нормы о том, чтобы судьбу сельской школы решал не сельский сход, а местный депутатский корпус:

– Норму обязательного сельского схода пытались ликвидировать, мы ее отстояли, и вот сейчас снова предлагают ее упразднить.

Министр образования Калининградской области Н. Шерри высказала даже некоторое недоумение:

– Мы живем в XXI веке, и у нас должно быть везде одинаково качественное образование, независимо, где живет ребенок – в городе или селе.

И проблему решать нужно именно в плоскости качества образования.

Глава Совета Федерации предложил также при определении статуса педагогического работника четко указать размер оплаты труда и социальные гарантии, причем по уровню зарплаты и социального обеспечения они должны быть приравнены к государственным служащим.

– Считаю, – продолжил С. Миронов, – если бы мы такое сделали в виде завершающего позитивного аккорда в Год учителя, это было бы абсолютно правильно, логично и соответствовало ожиданиям наших учителей. Я получаю сведения из Подмосковья, где дети учатся в три смены, потому что катастрофически не хватает учителей, а у нас почему-то считается, что есть «лишних» 200 тысяч, которых нужно сократить (впрочем, о перспективе сокращения учителей недавно говорил и В. Путин во время визита в одну из московских гимназий. – Прим. ред.).

Депутат О. Смолин, поддержав идею С. Миронова о приравнивании статуса учителей к статусу госслужащих, добавил, что необходимо вернуть законодательную норму о средней ставке в образовании, которая должна быть выше средней заработной платы в промышленности. Заострил он внимание слушателей и еще на одном моменте: законопроект сокращает коммунальные льготы для сельского педагога. Предполагается, что льготироваться будут только собственно коммунальные услуги, льгот при оплате жилья по этому законопроекту не предусматривается.

Также поделилась своими опасениями Т. Саенко:

– Ст. 15 законопроекта к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено установление дополнительных видов, категорий образовательных организаций. Есть опасение, что органы пенсионного обеспечения не смогут определить статус педагогических работников при назначении досрочной трудовой пенсии по старости или, как принято говорить, по выслуге лет, будут руководствоваться исключительно федеральным перечнем учреждений, работа в которых дает такое право при назначении указанной пенсии. Поэтому мы считаем, что в законопроекте должен быть утвержден, нормативно закреплен исчерпывающий перечень типов, видов и категорий образовательных организаций, иначе впоследствии могут быть нарушены права педагогических работников.

Представители вузовского сообщества – ректор ГУУ А. Лялин и первый проректор НИТУ МИСиС Н. Третьяк – обратили внимание и на категорию научных работников. В законопроекте же научный работник даже не назван как возможный работник образовательного учреждения, он попадает в категорию «и иные работники». А ведь 80 процентов кандидатов, докторов наук работают в системе высшего образования.

От Орловской области поступило также предложение о приравнивании к статусу педагогических работников школьных библиотекарей. Действительно, вспомним, как отзывался о школьных библиотекарях как отзывался о них Д. Лихачев в своих «Университетских беседах», какую роль им придавал в воспитании детей и подростков!

И в заключение. Грустно и тревожно прозвучала фраза Л. Айзермана, к которой, на наш взгляд, должны бы прислушаться все, от кого зависит государственная политика в области образования:

– Последние несколько лет я слышу от учителей одни и те же слова – а общаться приходится очень много – «ведь мы же ничего не можем, нам остается только приспосабливаться». И вот если такая психология сохраниться, любые законы будут бессмысленны.

Согласно Конституции

Итоги парламентских слушаний лучше всего закончить словами их организаторов:

– Этот законопроект – только начало работы по изменению законодательного обеспечения системы образования, – отметила член Комитета СФ по образованию и науке З. Драгункина. – Уже сегодня – как подходы – необходимо разрабатывать другие нормативные документы: подзаконные акты, положения, методические рекомендации, и это не следует откладывать в долгий ящик.

Глава комитета Х. Чеченов добавил:

– Видно, что законопроект претерпит существенные изменения. Спешить не надо, но и затягивать тоже. Поэтому комитет до конца октября передаст обобщенные предложения в рабочую группу Минобрнауки. Но мы будем продолжать работу по поправкам даже на этапе второго чтения в Госдуме. Будем плотно работать с регионами до самого момента принятия закона.

– В целом, – заключил спикер СФ С. Миронов, – законопроект требует серьезной доработки. И самое главное, чтобы ст. 43 Конституции РФ, гарантирующая право на бесплатное образование, нашла свое реальное воплощение и отражение в этом документе.

	Zak закон об образовании
По мне, так стоит просто доработать недочеты в действующем законе об образовании, нежели разрабатывать совершенно новый закон об образовании. 2016-02-16 03:32:04 Ответить пользователю