РИСК-ОРИЕНТИРОВАННАЯ МОДЕЛЬ: новый раунд реформы

В июле Госдумой РФ запланировано очередное рассмотрение законопроекта о контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации

 

Точка над «i»

В начале марта глава Рособрнадзора С. Кравцов на заседании действующего при федеральной службе Общественного совета сообщил о том, что «к 2021 году должны быть сформированы новые правила контрольно-надзорной деятельности в образовании, предусматривающие переход на риск-ориентированную модель». Это важная новость, учитывая, что сфера образования формально до сих пор не включена в нормативный перечень видов деятельности, где предусмотрено внедрение риск-ориентированных подходов.

По сути, заявление руководителя службы поставило точку в вопросе о будущем системы госрегулирования и регламентации отечественного образования. А вопрос до сего момента действительно оставался неясным, хотя впервые о необходимости применения риск-ориентированной модели при проведении контрольно-надзорных мероприятий в системе среднего профессионального и высшего образования было заявлено в 2015 году в рамках «Федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 годы» – едва ли не раньше, чем в других сферах.

Не прояснилась ситуация и в феврале 2018 года, когда в Госдуме РФ в первом чтении обсуждался законопроект о новой системе госконтроля и надзора в России [1]. «Данный законопроект призван качественно изменить ситуацию, создать систему всеохватывающего правового регулирования этого важнейшего государственного института», – так охарактеризовал документ официальный представитель Правительства РФ, замминистра экономического развития РФ С. Шипов, выступая перед депутатским корпусом. Тем не менее на вопрос депутата О. Смолина о том, в какой мере законопроект затронет образование, прямого ответа тогда не последовало. Теперь, после мартовского сообщения руководителя Рособрнадзора, наконец, стало понятно – затронет. Причем весьма существенно…

 

​«Под риском подразумевается вероятность наступления в результате несоблюдения гражданами и организациями обязательных требований событий, следствием которых могут стать потенциальные негативные последствияразличной степени тяжести» (ст. 26, п. 1 законопроекта «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контролев Российской Федерации»).

В ожидании кардинальных перемен

«Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора в сфере образования является принципиально новым механизмом, кардинально меняющим (подчеркнуто нами. – Прим. ред.) основные цели и задачи всей контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти». Таково мнение экспертов, вынесенное в итоговые рекомендации парламентских слушаний «Правовое обеспечение государственной регламентации образовательной деятельности: проблемы и пути решения», состоявшихся в ноябре 2018 года [2].

Каких перемен ждет профессиональное сообщество от применения новой модели? Прежде всего, отказа от всеобъемлющего контроля и снижения общей административной нагрузки на образовательные организации при проведении надзорных процедур, а также налаживания «системной профилактической работы, ориентированной на соблюдение поднадзорными субъектами предъявляемых требований, а не только на наказание за нарушение таких требований». Вообще многие участники парламентских слушаний отнеслись к идее перехода государственной регламентации образовательной деятельности на риск-ориентированную модель более чем благожелательно:

– Полагаем, что необходимо проводить проверки в зависимости от степени риска работы организаций, с передачей подконтрольных субъектов с минимальным риском деятельности в сферу саморегулирования и уведомительного характера, – высказался депутат Г. Сафаралиев, курирующий экспертный совет по высшему образованию при профильном комитете Госдумы РФ.

– На мой взгляд, как только мы системную аккредитацию подведём к современным требованиям, а именно, на риск-ориентированную модель, многое встанет на место, – уверен президент Ассоциации негосударственных вузов России, ректор Российского нового университета В. Зернов. – Модель позволяет учитывать реальные достижения вузов, тогда и становится понятно, куда развиваться.

– Умный государственный контроль вместе с профессиональной общественной аккредитацией и риск-ориентированной моделью – это наш единственный выход, – резюмировал председатель Комиссии по общественному контролю и взаимодействию с общественными советами Общественной палаты РФ В. Гриб.

 

Законодательные новеллы

Действительно, столь позитивные ожидания небеспочвенны. «Снижение избыточного вмешательства государственных органов и органов местного самоуправления в деятельность граждан и организаций» – одна из основных целей реформы надзорно-контрольной деятельности, о чем и сообщается в преамбуле уже упомянутого выше закона, принятого в феврале 2018 года в первом чтении. О снижении административного давления свидетельствует и мировая практика: применение в надзоре риск-ориентированного подхода сок­ращает общее количество проверок от 30 до 90%, в зависимости от сферы деятельности. Имеется хороший опыт и в России. «В 2018 году с учетом такого подхода не будут осуществляться плановые проверки в отношении 63 подконтрольных субъектов, отнесенных к низкой зоне риска», – сообщает Управление образования и науки Тамбовской области, которая является, пожалуй, пионером внедрения риск-ориентированных методов при регламентации образовательной деятельности на регио­нальном уровне [3].

«Под категориями риска понимается классификация объектов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля с учетом степени тяжести, частоты возникновения, трудности преодоления и возможности распространения потенциальных негативных последствий для охраняемых законом ценностей в результате несоблюдения гражданами и организациями обязательных требований, а также с учетом оценки вероятности несоблюдения ими соответствующих обязательных требований»(ст. 26, п. 4 законопроекта «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контролев Российской Федерации»).​

Какие еще принципиально важные новеллы предложены документом?

– Меняется вся система оценки показателей. Если сейчас действует палочная система, то законопроектом предусматривается система, при которой важно не то, сколько ты проверял, какие ты штрафы выписывал, а что ты сделал непосредственно для упреждения или минимизации рисков, которые могут привести к негативным последствиям для граждан и общества, – отметила в своем выступлении на первом чтении председатель Комитета Госдумы РФ по контролю и регламенту О. Савастьянова. – Очень важно, что с этой системой оценки показателей формируются законодательные основы, которые позволяют сформировать модель управления, ориентированную на конечный результат: не просто на минимизацию конкретных рисков, а на вклад конкретного органа в упреждение возможных негативных последствий.

Вторая важная новелла – создание системы управления рисками:

– Эта система должна учитывать, где возникают реальные риски, что важно как при организации плановых проверок, так и при определении, когда необходимо выйти с внеплановой проверкой. К сожалению, сейчас эти подходы во многом оценочные и не позволяют задать единую систему координат в принятии решений о внеплановых проверках, – отметил в своем выступлении С. Шипов.

Еще одно значимое направление, которое сегодня фактически отсутствует в контрольно-надзорной деятельности, – это профилактика нарушений. По словам О. Савастьяновой, документом предусмотрены нормы, «направленные на уход от репрессивных мер, на создание механизмов упреждения и предупреждения, на обеспечение добросовестного поведения непосредственно тех, кто проверяет, на формирование системы самооценки и самообследования».

Кстати, в этом контексте уместно обратить внимание читателей на очень полезную инициативу Рособрнадзора, на официальном сайте которого появился новый раздел «Профилактика нарушений обязательных требований». В частности, в разделе размещена информация и о наиболее часто встречающихся нарушениях при проведении государственной аккредитации в отношении образовательных программ [4].

​«Оценка вероятности несоблюдения гражданами и организациями обязательных требований при отнесении объектов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля к той или иной категории риска должна предусматривать снижение категории риска для граждан и организаций, деятельность которых характеризуется добросовестным поведением» (ст. 26, п. 5 законопроекта «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контролев Российской Федерации»).

 

Проблемные зоны

Если говорить о самом законопроекте, то о его недостатках было сказано еще во время первого чтения документа. Прежде всего было указано на расплывчатость ряда формулировок, понятий и норм. Вероятно, на эти и другие моменты депутаты обратят особое внимание во время очередного этапа работы над проектом, который запланирован на июль 2019 года.

Как, по каким принципам, критериям, нормам и требованиям, с учетом риск-ориентированных подходов, будет выстраиваться система регламентации в образовательной деятельности? Это также вопрос будущего: законодательную работу по конкретным видам деятельности еще предстоит провести после принятия основного рамочного документа. Однако понятно, что ожидаемые «кардинальные изменения», на которые указали эксперты и которые, несомненно, последуют при переходе на новую модель надзорно-контрольной деятельности, всегда несут в себе потенциал не только позитивных сценариев. Так, например, если отнесение «поднадзорной» образовательной организации к той или иной «категории риска» зависит от уровня «потенциальных негативных последствий различной степени тяжести», которые могут наступить в случае несоблюдения обязательных требований, то по логике получается: чем крупнее, масштабнее, ресурсно богаче вуз, чем более массовый студенческий контингент обучает, чем более капитало- и наукоемкие технологии использует в своей деятельности (и т.п.), тем больше у него вероятность попасть в группу высокого риска? Ведь «потенциально негативные последствия» от каких-то сбоев и нарушений работы столь сложного и крупного «организма» будут явно более значительными, нежели если такие нарушения будут допущены «средним вузом в средней полосе России». А значит проверки и прочие контрольные мероприятия крупным вузам априори будут обеспечены в гораздо более частом режиме?..

Конечно, это всего лишь досужая версия-предположение, которая полностью развеется с принятием в будущем всей необходимой правовой базы, регулирующей новую систему регламентации в сфере образования. Зато мнение экспертов в этом отношении звучит по-настоящему серьезно: «Следует ожидать, что образовательные организации будут вынуждены в кратчайшие сроки пересматривать подходы к построению внутренних систем оценки и управления качеством образования. Необходимо будет экстренно разрабатывать методики работы с рисками <…> Потребность в заблаговременной подготовке к переходу на риск-ориентированную модель управления качеством образования представляется вполне очевидной. Основой для нее должна явиться глубокая научно-методическая проработка соответствующих вопросов с выработкой практических рекомендаций для организаций, функционирующих в системе образования Российской Федерации» [5].

И в заключение хотелось бы пригласить читателей продолжить разговор по заданной теме на страницах нашего журнала. Тем более что и сам глава Рособрнадзора обратил особое внимание на важность «обратной связи» государства и профессиональной общественности при обсуждении готовящихся изменений.

 

Марина БРЫЛЯКОВА.

 

ССЫЛКИ

[1] http://sozd.duma.gov.ru/bill/332053-7

[2] http://akvobr.ru/ehvolyucionnyj_derzhite_shag.html

[3] https://obraz.tmbreg.ru/kontrol-i-nadzor/reforma-kontrolnoj-i-nadzornoj-deyatelnosti/vnedrenie-risk-orientirovannogo-podkhoda-v-kontrolno-nadzornuyu-deyatelnost-upravleniya

[4] http://obrnadzor.gov.ru/ru/activity/main_directions/prevent_measures/

[5] http://www.nauka-dialog.ru/arxiv/2018/nauchnyij-dialog-2018-1/13-00-00-pedagogicheskie-nauki/riski-v-deyatelnosti-obrazovatelnyix-organizaczij-organizaczionno-pravovyie-aspektyi.html