Бюджет 2014-2016: финансирование национальной системы образования

«Красные бусины» кризиса

«Устойчивое финансирование является ключевым условием для сбалансированного развития высшего образования».
Джамиль Салми².

Американский ученый, статистик, консультант по теории управления качеством Эдвардс Деминг, автор теперь уже классического «эксперимента с красными бусинами», наглядно доказал, «насколько бесплодны отдельные попытки поиска виновных в ситуациях, когда виновата система». «Устраните «красные бусины» из системы. Старательные рабочие не имеют возможности воздействовать на качество. Они будут продолжать выдавать красные бусины до тех пор, пока те содержатся в исходном материале», – писал в своей знаменитой книге «Выход из кризиса» гуру менеджмента XX века и отец японского экономического чуда.

Кто попал под «бюджетные маневры»

По отношению к объему ВВП долю расходов на образование планируется снизить с 1 процента в 2013 году до 0,7 процента в 2016 году. Такие данные зафиксированы в правительственном проекте закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», поступившем в Госдуму РФ в начале октября (см. таблицу 1 «Объем расходов федерального бюджета по разделу «Образование», в % к ВВП»).

А вот еще цифры: «В проекте федерального бюджета на 2014-2016 годы по разделу «Образование» предусмотрены бюджетные ассигнования в 2014 году – 593 384,2 млн. рублей, в 2015 году – 623 465,4 млн. рублей и в 2016 году – 639 183,8 млн. рублей». Однако, несмотря на общий количественный рост финансирования системы образования, его доля в общем объеме расходов федерального бюджета все равно ежегодно будет снижаться: с 5,1 процента в 2013 году до 3,9 – в 2016 году (см. таблицу 2 «Объем расходов федерального бюджета по разделу «Образование», в % к общему объему расходов).

Эти и другие сведения (см. таблицу 3 «Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу «Образование») приводятся в официальном заключении Комитета по образованию Госдумы РФ, принятом по итогам обсуждения проекта бюджета в первом чтении [1].

Увеличить изображение

Как следует из таблицы 3, федеральное финансирование по ряду направлений образовательной деятельности в предстоящие три года все-таки будет увеличено. В частности, запланирован рост ассигнований на заработную плату педагогам (в рамках указа №597 Президента РФ), индексацию стипендиального фонда, поддержку ведущих вузов, поддержку программ развития ведущих классических университетов РФ, прикладные научные исследования в вузах медицинского профиля, ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2014-2020 годы и «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014-2020 годы».

В то же время планируется, что федеральный бюджет прекратит софинансирование региональных программ модернизации систем общего образования. Так, прекратится субсидирование первоначального взноса на ипотечное жилье для молодых учителей общеобразовательных школ, полностью под ответственность субъектов с 2014 года перейдет и финансовое обеспечение выплат денежного вознаграждения за классное руководство, а с 2015 года – «в соответствии с разграничением полномочий между различными уровнями власти в РФ» – и финансовое обеспечение мероприятий по проведению оздоровительной кампании детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Депутаты ставят условие

Как прокомментировал депутат О. Смолин телеканалу «РБК», предварительное обсуждение представленного правительственного проекта в профильном комитете Госдумы РФ прошло жестко. Критику думцев вызвали не только «количественные» аспекты будущего бюджета (что понятно), но и неоднозначная формулировка и содержание некоторых основных целевых индикаторов проекта (раз уж взят курс на программно-целевые методы бюджетного планирования). Причем эта претензия была отнесена и к целевым показателям самой госпрограммы «Развитие образования» на 2013-2020 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 мая 2013 года, № 792-р и на основании которой верстался проект бюджета. Так, например, комитет по образованию считает, что «следует уточнить значение показателя «Удельный вес численности выпускников образовательных организаций профессионального образования очной формы обучения, трудоустроившихся в течение одного года после окончания обучения по полученной специальности», уровень которого, как зафиксировано в программе, в 2016 году составит 51,1 процента. Получается, ставят вопрос депутаты, что «практически каждый второй такой выпускник не сможет трудоустроиться в течение года по полученной специальности».

Кстати, жесткая и прямолинейная, административным способом внедряемая «привязка» высшей школы к текущим кадровым запросам экономики вообще вызывает неоднозначную оценку со стороны экспертного сообщества. «Последней модой в России стало приведение высшего образования в соответствие с потребностями рынка труда, – пишет директор Центра экономики непрерывного образования РАНХиГС Татьяна Клячко. – Это становится чуть ли не мерой эффективности деятельности системы ВПО. Но в такой постановке проблема в принципе не может быть решена. Циклы подготовки специалистов и циклы смены технологий принципиально не совпадают, более того – расходятся. Попытка подстроить систему высшего образования под рынок труда доказала свою неэффективность во всем мире» . [2]

Депутаты Комитета по образованию Госдумы РФ уверены – требуют уточнения и другие показатели, и в целом по итогам обсуждения проекта бюджета свою официальную позицию сформулировали довольно прямо: «снижение уровня расходов федерального бюджета по разделу «Образование» недопустимо», а прекращение софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации (в частности, в сфере дошкольного и дополнительного образования, в вопросе выплат вознаграждения за классное руководство) может приостановить или даже привести к утрате уже достигнутых позитивных изменений.

«Необходимо вернуться к объемам финансирования не ниже 2013 года по всем показателям, как в абсолютном, так и в относительном выражении». Наконец, и в послании Президента РФ о бюджетной политике в 2013-2015 годах было указано на расходы на образование, науку, инфраструктуру как приоритетные, доля которых в общих расходах бюджетной системы Российской Федерации должна увеличиваться.

«Законопроект может быть рекомендован к принятию его Государственной Думой в первом чтении только при условии учета высказанных замечаний и предложений», – резюмировали думцы.

Союзником депутатов может стать и Министерство образования и науки РФ. Глава комитета В. Никонов сообщил коллегам о том, что соответствующие поправки в бюджет депутаты готовят совместно с профильным ведомством: «Не может иметь будущего страна, где сокращаются расходы на образование и министерство здесь безусловный союзник Думы».

Кстати, уже после предварительных рассмотрений проекта бюджета в думских комитетах свое заключение на правительственный проект дала и Счетная палата, ее выводы во многом совпали с мнением депутатского корпуса. Хотя в ответ первый замглавы Минфина РФ Татьяна Нестеренко, отчасти согласившись с претензиями, признала, что «доходов в госказне может быть на 1 трлн. меньше, чем запланировано» [3]. Поэтому удастся ли комитету по образованию даже при поддержке профильного министерства в ближайшее время «вернуть» из федерального бюджета на софинансирование хотя бы части региональных расходов на образование (порядка 220 млрд. рублей) – вопрос сложный.

«Федеральный мандат»: выдержат ли регионы?

Еще в 2011 году на ежегодном инвестиционном форуме «Россия зовет!» Президент РФ В. Путин, давая свою оценку состояния мировой экономики, заявил, что наибольшее беспокойство вызывает уровень госдолга стран Еврозоны.

«Добавлю, что в отличие от многих других крупнейших экономик мира ни государственный, ни корпоративный секторы России не скованы долговыми тисками», – похвалился тогда глава страны. Кто бы мог подумать, что спустя всего два года проблема «долговых тисков» станет реальной угрозой для самой основы России – ее регионов. Тревожные тенденции проявились уже в прошлом году – «налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов в 2012 году должны были вырасти на 12 процентов». Однако «фактически прирост оказался вдвое меньшим – 6,4 процента»; при этом, по итогам 2012 года, расходы региональных бюджетов выросли на 13,1 процента, расходы на образование, здравоохранение, культуру, спорт, выросли на 24,3 процента [4]. В 2013 году, по данным ряда экспертов, тренд «обезвоживания» региональных бюджетов продолжился: их «доходы в первой половине года сократились из-за падения на 20 процентов налога на прибыль и снижения на 15 процентов трансфертов из федерального бюджета, а расходы выросли на 5 процентов – необходимо выполнять обещания президента по повышению зарплаты бюджетникам» [5]. В итоге на сегодняшний день, по экспертным оценкам, только у 14 российских регионов соотношение доходов и расходов позитивное, а у более половины субъектов бюджеты уже дефицитны. То, что тренд острой нехватки финансовых ресурсов не будет краткосрочным, подтверждают и официальные данные российского Минфина: в 2014-2015 годах бюджеты субъектов РФ из-за снижения прибыли предприятий потеряют еще 1,34 трлн. рублей. Между тем на выполнение только одного из требований известных указов президента – ликвидацию в ближайшие годы очередей в дошкольные учреждения – регионам в 2013-2015 годах дополнительно понадобится свыше 417 млрд. рублей (всего по шести направлениям – повышению зарплаты педагогам всех уровней образования и развитию дополнительного образования для детей – 834 млрд. рублей). Впрочем, судя по всему, регионам, испытывающим недостаток средств по нарастающей, на помощь федерального бюджета особо рассчитывать не приходится. Как резюмировал ведущий научный сотрудник института «Центр развития» НИУ ВШЭ А. Чернявский: «Существенное отличие регионального бюджета от федерального в том, что в федеральном бюджете деньги есть, но их нельзя тратить, а в региональном бюджете денег нет, но финансовые расходы, в соответствии с возложенными требованиями центра, должны расти». В такой ситуации набор инструментов для собственных «бюджетных маневров» у регионов остается не слишком большим: как отмечает А. Чернявский, это, во-первых, занять в долг, во-вторых, снижать расходы, в-третьих, повышать трансферты из федерального бюджета. Со словами главы Минфина РФ А. Силуанова о том, что «бюджет не резиновый», с надеждой на третий источник можно, в общем, почти распрощаться: «Запланированный в номинальном выражении существенный рост расходов федерального бюджета, – дал свой комментарий министр в июне, – «съедается» уже принятыми решениями по закупке вооружений и военной техники, по денежному довольствию, по госпрограммам, которые были приняты», а высвободившиеся за счет проведения бюджетных маневров ресурсы планируется направить на финансирование программы развития Дальнего Востока и Забайкалья, строительство высокоскоростной железной дороги Москва – Казань, а также на финансирование подготовки и проведения чемпионата мира по футболу в 2018 году.

Два других оставшихся инструмента (а именно они активно используются субъектами все последнее время) – это заемные средства и снижение региональных расходов – становятся для самих же регионов источниками потенциально громадных проблем. «Большинство субъектов РФ вынуждено будет увеличивать долги, чтобы выполнить федеральное задание по повышению зарплат бюджетникам, – анализирует ситуацию директор направления «Региональные и муниципальные финансы» компании Standart&Poors Б. Копейкин. – Даже в базовом сценарии Standart&Poors считает, что к концу 2015 года объем прямого долга регионов и муниципалитетов, который сейчас составляет около 1,4 трлн. рублей, дойдет до 3 трлн.». Но проблема даже не в объеме, а в структуре долгов – продолжает автор. В отличие от регионов-должников в странах Еврозоны, у российских регионов треть долговых обязательств – это краткосрочные банковские кредиты с высокими процентами. Поэтому «для некоторых заемщиков угроза дефолтов становится реальной уже в трехлетней перспективе» [6]. И далее: «Уже сейчас у многих российских регионов расходы на обслуживание долга доходят или превышают 10-15 процентов объема бюджета. Это критический показатель, выше которого придется полностью полагаться на рефинансирование. И не факт, что удастся рефинансировать – все будет зависеть от рыночной ситуации. И тут два пути: либо федеральный центр видоизменяет свои требования, связанные с повышением заработной платы, либо в большей мере их финансирует. Бездействие приведет к дефолтам», – резюмирует эксперт [7].

То, что экономическое самочувствие критически важно не только для системы дошкольного, общего и среднего профессионального образования, но и для высшей школы, – совершенно понятно. Регионы – основные потребители кадров, и стагнация региональных экономик неизбежно потянет за собой не только номинальное ухудшение статистики по показателю трудоустраиваемости выпускников вуза, прописанному в мониторинге Минобрнауки РФ. Но это даже не «полбеды»… Региональные вузы просто потеряют ориентиры для развития: «По нашему убеждению, на 99 процентов причины проблем, которые испытывает сфера образования, находятся за ее пределами, – пишет Т. Клячко. – Эти причины экономические. Если экономика страны развивается успешно, то система образования получает от нее заказы на подготовку специалистов, что обеспечивает ее развитие и трудоустройство выпускников учреждений профессионального образования в разных сферах деятельности. В инновационной экономике образование начинает играть на опережение, создавая кадровый задел для быстро развивающихся секторов экономики и способствуя созданию новых. А если о высоких технологиях и инновациях ведутся только разговоры, то система образования не получает нормального импульса к развитию» [8].

Тем временем российским регионам руководство страны поставило новые задачи. На очередном ежегодном форуме «Россия зовет!» (октябрь, 2013) Президент РФ В. Путин заявил: «Россияне пока работают с низкой производительностью. Регионы вместе с правительством должны изменить качество рынка труда и структуру занятости». Понятно, что выполнить эти условия можно только при качественном изменении региональных экономик, что потребует серьезных инвестиций в создание современной инфраструктуры и производств. Однако необходимость первоочередного выполнения социального «федерального мандата» и долговые проблемы как раз вынуждают регионы экономить на всем, в том числе замораживая на неопределенные сроки региональные инвестиционные проекты. Но даже и экономить становится почти уже не на чем – этот ресурс у регионов, отмечают эксперты, тоже уже почти исчерпан.

При этом региональные власти в очередной раз строго предупреждены: «Исполнение указов президента требует, чтобы расходы на образование стали абсолютным приоритетом в региональных бюджетах», – подчеркнул министр Д. Ливанов на состоявшемся летом совещании руководителей региональных органов управления образованием и предостерег регионы от ситуации тришкиного кафтана, когда ресурсы в системе не растут, а перераспределяются. «Мы знаем, что в ряде регионов увеличение заработной платы педагогов сопровождается резким снижением всех прочих учебных расходов. Это недопустимо», – процитировали министра российские информагентства.

В общем, пока ситуация с выполнением президентских указов из-за системных проблем в региональных экономиках складывается настолько сложной, что впору вспомнить анекдот: «будет хуже, но мучаться недолго». Однако не будем «нагнетать» и обратимся к рецептам, предлагаемым федеральным центром (ведь там, наверняка, в курсе ситуации!).

Доктор прописал… плацебо?

Конечно, федеральный центр «в курсе». Глава Правительства РФ Д. Медведев на недавней встрече с членами Совета Федерации признал, что сегодня соотношение доходов в консолидированном бюджете составляет 67 к 33 процентам в пользу федерального центра и что бюджет «перекошен в сторону затрат на оборону и безопасность», поскольку «в течение десяти-пятнадцати лет эта сфера не финансировалась». В будущем, пообещал премьер, соотношение может несколько поменяться в пользу регионов, начнется и рост бюджетных расходов на образование, медицину, науку. Хотя, предупредил он, такая переориентация станет возможной только после (!) обновления вооруженных сил и силовых структур. Кстати, Президент РФ В. Путин необходимость триллионных расходов на оборону прокомментировал в том же ключе: их увеличение связано не с милитаризацией экономики, а «с тем, что наши основные боевые комплексы выходят из эксплуатации, их нужно менять».

Тут не поспоришь: пушки, даже ржавые, – сильный аргумент. Что же в условиях военно-ориентированного бюджета предлагается делать остальным, в частности, сфере образования? Рецепт (или, по крайней мере, один из них) озвучен Д. Медведевым в статье «Время простых решений прошло», опубликованной 27 сентября в газете «Ведомости» [9]: «Критически важным считаю вывод на новый уровень фундаментальной и прикладной науки, возвращение на лидирующие позиции нашего образования, устранение цифрового неравенства. Уверен: государство будет продолжать играть ведущую роль в решении этих задач. Но необходимо делать это быстрее, чем раньше. В том числе за счёт привлечения частных инвестиций» (выделено нами. – Прим. авт.). И далее: «Наши крупные компании и инвесторы должны более активно вкладывать деньги в науку. Создавать свои вузы. Пусть будут университеты «Газпрома» и «Лукойла», «Русала» и «Роснефти». Или как минимум кафедры. А государство должно подумать, как стимулировать такие инвестиции. Возможно – за счёт снижения налогов».

Увы, увы, самих работодателей простым снижением налогов в систему образования уже не заманишь! Условия ими ставятся уже куда жестче. «Если вы хотите выжить, то главным источником средств должен стать бизнес, а не государство, – обратился к ректорам руководитель направления «Молодые профессионалы» Агентства стратегических инициатив (АСИ) Д. Песков во время выездного совещания Российского союза ректоров в апреле 2013 года. – Те вузы, которые будут надеяться только на господдержку, обречены». Бизнес пойдет в образование только при определенных условиях – «нужны внутренние преобразования в вузах. В частности, в университетах необходимо создавать попечительские советы по аналогии с советами директоров в компаниях. Им следует предоставить широкие права: по контролю над финансовыми расходами вузов (выделено нами. – Прим. авт.), над итоговой аттестацией выпускников и частично – над профстандартами», – озвучил эти условия Д. Песков [10]. Ректоры в принципе согласны, что тесное взаимодействие бизнес-сообщества и высшей школы крайне необходимо. Однако то, что частные инвестиции станут той панацеей, которая спасет российскую высшую школу, многие оценивают весьма скептично. «Нам категорически нельзя потерять одно из главных преимуществ нашего образования – фундаментальную подготовку, – цитирует газета «КоммерсантЪ» выступившего на том же совещании ректора Тверской медицинской академии М. Калинкина. – Скажем, молекулярная биология не является рыночной, но она невероятно важна для развития». В ответ Д. Песков заверил, что биология в течение ближайших двадцати лет станет одной из «ключевых компетенций». Но, похоже, пока у ректоров остается масса сомнений. «Как вообще заставить бизнес помогать образованию? – поддержал коллегу ректор Тверского технического университета В. Миронов. – Они всегда отвечают, что платят налоги, и этого должно быть достаточно». По словам ректора, если у вуза в спонсорах нет нефтегазовых корпораций или «Росатома», то без поддержки государства ему не выжить» [11].

В поисках «красных бусин»

Между прочим, мнение ректора подтверждает и грандиозный проект, разворачивающийся в Татарстане. Здесь строится Иннополис на 100 тыс. человек, первую очередь которого намерены сдать уже в 2015 году. Планы действительно впечатляют: в Иннополисе расположатся IT-университет с исследовательскими корпусами, технопарк, жилой кампус, особая экономическая зона (резидентам которой действительно обещан целый ряд налоговых льгот)… На строительство университета выделены первые 5 млрд. рублей. Планируется, что здесь будет как бюджетный, так и платный набор студентов. Но, как сообщается на сайте Иннополиса, это не будет основной статьей доходов вуза. Существенную часть бюджета составят всевозможные гранты, спонсорские взносы, оплата компаниями мест для своих будущих сотрудников. Весь проект Иннополиса анонсирован как пример частно-государственного партнерства.

Однако список солидных партнеров проекта (в числе которых и два федеральных министерства), пожалуй, лишь подтверждает мысль о том, насколько пробивным и амбициозным должен быть сам регион (не говоря о региональном вузе), чтобы в нынешних российских реалиях замахнуться на осуществление подобных идей. Очевидно, что пока такой пример соединения частного и государственного интересов в сфере ВПО – эксклюзивный «точечный» проект, но никак еще не «массовое решение».

На самом деле Россия в данном случае не одинока – непростые поиски «массового решения», так или иначе, ведут многие страны, поскольку переход к «экономике знаний» остается на повестке дня для всей мировой системы образования. «Сводные результаты» этих поисков и их анализ приводит в своей статье «Сценарии устойчивого финансирования высшего образования» известный специалист, международный эксперт в области образования Джамиль Салми, который, в частности, выделил три возможных подхода-сценария финансирования высшего образования, свойственных тем или иным группам стран в зависимости от особенностей национальных экономик и систем ВПО (см. таблицу 4 «Основные характеристики и принципы предложенных финансовых сценариев») [12].

Увеличить изображение

По всей видимости, Россия не вписывается ни в одну из представленных моделей, как говорится, на все «сто процентов». Правда, формирование федеральной политики в области высшего образования во многом схоже со сценарием финансирования высшего образования «на основе спроса». Вот как характеризует эту модель сам Дж. Салми: «Подход к финансированию на основе спроса имеет ряд преимуществ. Во-первых, студенты и фирмы, потребители услуг высшего образования, становятся ориентиром и движущей силой реформ в данном секторе. В условиях конкуренции вузов за привлечение студентов институты становятся более чуткими к требованиям повышения качества и релевантности предлагаемых ими курсов». Однако «недостатком такого механизма финансирования, – продолжает автор, – является невозможность его применения для финансирования программ высшего образования, призванных служить целям общественного развития. Институты, конкурирующие в борьбе за студентов, предлагают курсы и программы, непосредственно связанные с профессиональными интересами большинства студентов. У них нет стимулов расходовать средства на развитие программ обучения, имеющих низкую рыночную стоимость, или финансировать фундаментальные исследования, если для этого нет механизмов конкурсных грантов». Кроме того, пока в России отсутствуют механизмы, способствующие эффективной реализации преимуществ этого сценария: в частности, внутренняя академическая и студенческая мобильность, целый набор финансовых инструментов, таких как гранты, студенческие займы и прочие. Наконец, у нас все еще значительный диспаритет между государственным и частным сектором образования. Наконец, Дж. Салми особо выделяет необходимость для данного сценария такого ключевого требования, как гарантия качества и наличие механизмов отчетности «для того чтобы информировать студентов и управлять их выбором. Данное требование предполагает эффективные инструменты оценки и аккредитации, а также независимую экспертизу для мониторинга и распространения информации о студенческом опыте и результатах на рынке труда. Страны, в которых отсутствует адекватная и комплексная система гарантии качества и информирования, сталкиваются с риском, когда рейтинги могут стать основной движущей силой отчетности и будут влиять на предложение университетов, несмотря на их методологические ограничения», – дипломатично резюмирует автор.

Наконец, в контексте темы невозможно не упомянуть о недавней статье профессора кафедры теоретической физики Пермского университета и кафедры физики университета Луисвилля В. Хеннера «Зачем Америке столько физиков» (журнал «Эксперт», 30, сентябрь, 2013): «В объективно тяжелой ситуации университетской общественности надо принять, что «переждать» просто не даст жизнь – точка невозврата очень близка, многие считают, что она уже пройдена. А сверху должна быть проявлена решимость остановить дурной ход событий, понять, что адаптационные возможности университетов очень ограничены. Научные специальности находятся на грани перехода на уровень, немыслимый для нашей страны, возвращение утраченного займет десятилетия» [13]. Представляется, что автор затронул самую суть необходимых для российской высшей школы изменений, без которых «дурной ход событий» будет иметь трудно предсказуемые (вернее, очень предсказуемые) последствия. От «красных бусин» пора избавляться…

P.S. Редакция «АО» была бы рада продолжить на своих страницах дискуссию по «повестке дня», предложенной профессором В. Хеннером, и опубликовать отзывы и мнения его российских коллег.

ПРИМЕЧАНИЯ

1. www.duma.gov.ru
2. См.: Клячко Т. «Образование в России: основные проблемы и возможные решения»./ М.: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2013. С. 34.
3. См. подробнее: www.kommersant.ru
4. См.: Чернявский А. «Проблемы исполнения региональных бюджетов». www.ecpol.ru
5. См.: Зубаревич Н. «Чего ждать четырем Россиям». www.vedomosti.ru
6. См:. www.ecpol.ru
7. См.: там же.
8. См. Клячко Т. «Как федеральный бюджет планирует финансировать образование». www.ecpol.ru
9. www.vedomosti.ru
10. См. подробнее: www.strf.ru
11. См.: www.kommersant.ru
12. Салми Дж. «Сценарии устойчивого финансирования высшего образования». we.hse.ru
13. См. подробнее: expert.ru