Развитие форм оценки качества образования

Прямым поручением в адрес Правительства и Минобрнауки РФ прозвучали слова президента В. Путина на недавно прошедшем Х съезде Российского союза ректоров, где он сказал буквально следующее: «Надо признать, претензий к уровню высшего образования, к содержанию образовательных программ, качеству преподавания пока еще много. Убежден, что высшей школе нужна большая открытость, нужны понятные механизмы, которые бы стимулировали перемены, и здесь серьезную роль способно сыграть внедрение объективных систем оценки качества обучения – как вузовских ведомственных, так и независимых».

Всего год назад на парламентских слушаниях, организованных Комитетом Госдумы РФ по образованию, рассматривался вопрос «Инструменты оценки эффективности и качества профессионального образования: совершенствование нормативного обеспечения», и участниками слушаний было высказано довольно много конструктивных предложений (см. «АО», № 67). Однако большинство из них осталось без внимания органов и организаций, в отношении которых прозвучали рекомендации. На этот факт обратили внимание во время круглого стола Комитета Госдумы РФ по образованию, состоявшегося 14 ноября по вопросу развития государственной и профессионально-общественной аккредитации и независимых форм оценки качества образования.

Ключевые моменты

Открывая заседание, председатель профильного комитета Вячеслав Никонов обратил внимание на четыре момента.

Прежде всего, что президент отводит большую роль взаимодействию государственной и независимой оценки качества образования, а также сделал акцент на слово «должны», подчеркнув тем самым необходимость учета результатов оценки качества преподавания специалистов при принятии решений о государственной аккредитации вуза.

– В настоящее время сложилась ситуация, – отметил председатель комитета, – когда подавляющее большинство вузов и ссузов имеют государственную аккредитацию своих программ, но общество при этом убеждено, что большинство из них дает образование достаточно низкого качества.

В настоящее время закон «Об образовании в Российской Федерации» выделяет три формы аккредитации: государственную, профессионально-общественную и общественную. Но цели и задачи каждого из этих инструментов, их место в оценке качества реализуемых образовательных программ и качество работы самих образовательных организаций до сих пор не определены.

Во-вторых, обращено внимание на один из самых сложных законов, который принимался в последнее время в Госдуме РФ и вступил в силу в октябре 2014 года. Это федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациям в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования», №256. Впервые обязанность проведения независимой оценки качества образования возлагается на общественные советы, которые должны быть созданы на всех уровнях – федеральном, региональном, муниципальном, и даже на уровне образовательной организации. Их деятельность предусматривает активное участие всех общественных организаций, инициатив отдельных граждан, заинтересованных в достижении качества образования.

Но, в соответствии с этим законом, независимая оценка качества образовательной деятельности становится обязательной процедурой для всех образовательных организаций и проводится не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. И это при том, что закон не содержит никаких требований к процессу оценки качества образования, его содержанию и качеству такой оценки. Безусловно, это оставляет много открытых вопросов.

В-третьих, Правительством РФ 15 августа в Госдуму внесен законопроект «О внесении изменений в статью 96 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части профессионально-общественной аккредитации образовательных программ», и комитету необходимо подготовить рекомендации к рассмотрению этого законопроекта в первом чтении. В документе впервые вводится норма о формировании и ведении перечня организаций, которые осуществляют профессионально-общественную аккредитацию образовательных программ. И это поручается федеральному органу исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ, – то есть совершенно не обязательно, что таким органом будет Минобрнауки РФ. Кроме того, в законопроекте исключена из статьи 96 норма об общественной аккредитации организаций, осуществляющих образовательную деятельность, так как, по мнению авторов законопроекта, она дублирует процедуру независимой оценки качества работы образовательной организации и фактически является ее частью.

И, наконец, в выступлении Президента РФ в Пензе, где рассматривались вопросы, связанные с образованием, и на обсуждениях в Комитете по образованию было высказано предложение о возможности выделения контрольных цифр приёма за счёт бюджетных средств на те направления подготовки, которые ещё не получили государственной аккредитации (в соответствии с нормами действующего закона возможность установления контрольных цифр за счёт бюджетных ассигнований осуществляется только по аккредитованным программам. – Прим. ред.). Вместе с тем есть необходимость в открытии и поддержке отдельных направлений подготовки специалистов, востребованных инновационными отраслями экономики и производства. Ждать четыре года для получения государственной аккредитации просто неприемлемо, а значит, важно предусмотреть возможность государственной аккредитации образовательной программы уже на разных стадиях реализации программ: например, учитывая результаты прохождения профессионально-общественной аккредитации.

Позиция профильного министерства

Предложения Минобрнауки РФ, которые представила директор Департамента государственной политики в сфере подготовки рабочих кадров Наталья Золотарева, содержат расширение перечня организаций, которые участвуют в проведении профессионально-общественной аккредитации, и требований к процедуре и результатам этой деятельности. Кроме того, отмечено, что основные программы профессионального обучения и дополнительные профессиональные программы также подлежат профессионально-общественной аккредитации, тогда как в предыдущей версии были указаны просто профессиональные образовательные программы. Для программ профессионального обучения и дополнительных профессиональных программ в действующем законодательстве не предусмотрена процедура государственной аккредитации, и процедура профессионально-общественной аккредитации должна стать ключевым механизмом обеспечения качества и контроля качества этой категории программ.

Министерство настаивает, что те организации, которые проводят профессионально-общественную аккредитацию, должны обеспечить открытость и доступность информации о проведении аккредитации и её результатах, в том числе с размещением такой информации на своих сайтах в сети интернет. Это обеспечит единство подходов, единство процедур в сфере профессионально-общественной аккредитации, тем более всё больше и больше организаций подключается к этой работе.

Отмечая растущую активность аккредитационной деятельности, Н. Золотарева подчеркнула, что уже в 70 регионах запущены процедуры формирования региональных систем профессионально-общественной аккредитации. Ведущую роль в них играют региональные отраслевые советы одной отрасли: например, сельскохозяйственные предприятия и образовательные организации всех уровней, которые готовят для них кадры. Всё большую инициативу проявляют сейчас торгово-промышленные палаты и отдельные предприятия, участвуя в процессе согласования и разработки образовательных программ.

Однако открытых вопросов остается довольно много, их озвучил первый заместитель председателя Комитета Госдумы РФ по образованию Олег Смолин. Для каких программ предполагается вводить профессионально-общественную аккредитацию: дополнительно к программам, реализуемым по ФГОС, или она будет существовать только для тех программ, для которых отсутствует госаккредитация? Должна ли при этом исчезнуть общественная аккредитация организаций? И осталось непонятным предложение Минобрнауки РФ о составлении рейтингов программ: в чем их отличие от рейтинга организаций, и как они будут измеряться?

Профессионально-общественная аккредитация, отметила Н. Золотарева, проводится добровольно и дополнительно к процедурам государственной аккредитации. А рейтинги – это всего лишь один из вариантов использования результатов профессионально-общественной аккредитации.

Самая независимая форма оценки

О судьбе общественной аккредитации довольно однозначно высказался заместитель руководителя Рособрнадзора Александр Бисеров:

– Учитывать результаты общественной аккредитации при процедуре государственной аккредитации достаточно сложно, так как закон прописал, что государственная аккредитация осуществляется по программам, и профессионально-общественная аккредитация осуществляется по программам, а общественная аккредитация – это аккредитация деятельности образовательной организации. Поэтому решили, что нет смысла говорить про общественную аккредитацию, если уже оформлена федеральным законом независимая оценка, которая подробно расписана, в отличие от общественной аккредитации. И в этом случае более независимой процедуры придумать невозможно.

Ремарка председательствующего на заседании В. Никонова расставила все на свои места:

– Оценка будет независимой тогда, когда её в законе не будет вообще <…> если даже не будет регулирования этой деятельности.

Сомнения в независимости «независимой оценки качества» действительно обоснованы.

– Когда принимался закон о так называе­мом – я уточняю «так называемом», – независимом контроле услуг в социальной сфере, – обратился к присутствующим с комментариями О. Смолин, – наш комитет высказывал очень серьёзные сомнения по этому поводу. В российском образовании действует лицензирование, государственная аккредитация, процедуры контроля. И плюс ещё появилась процедура якобы независимой оценки качества услуг в этой сфере, причём процедура крайне бюрократическая.

Следуя букве закона, должны создаваться специальные советы, которые разработают правила, потом на основании этих разработанных правил будут проводиться конкурсные процедуры по федеральному закону № 44 – крайне сложные. И совершенно не обязательно, что тендер выигрывают организации, имеющие какое-то отношение к реальной оценке качества образования. Общественные организации, которые этим сейчас занимаются, – будь то в образовании или медицине – фактически от этого процесса могут быть отстранены. По мнению депутата, если есть возможность пересмотреть статью закона о профессионально-общественной аккредитации, то не стоит убирать общественную аккредитацию, а попытаться ещё раз исключить систему образования из той процедуры якобы независимого контроля качества услуг, куда она попала. Заканчивая свое выступление, О. Смолин отметил:

– В образовании сегодня слишком много бюрократии. Необходимо более широко взглянуть на проблему и создать совместную рабочую группу по дебюрократизации образования и образовательного законодательства.

Общественной аккредитации – быть!

Общественную аккредитацию образовательных организаций необходимо оставить в законе – убеждена исполнительный директор Гильдии экспертов в сфере профессионального образования Галина Мотова. Во-первых, потому что за год с небольшим с момента введения в действие закона рано делать какие-то выводы, поскольку никакой практики по этому вопросу пока ещё не наработано. Но главное в том, что общественная аккредитация образовательных организаций и независимая оценка образовательных организаций – это всё-таки не одно и то же. По закону технология независимой оценки основана на сборе и анализе информации из открытых источников. И ещё на результатах анкетирования тех лиц, которые этой услугой пользуются. Общественная аккредитация – это другое, она включает такие важные процедуры, как самообследование образовательного учреждения, визит комиссии в вуз.

Убирая из закона общественную аккредитацию образовательной аккредитации в целом – это все равно, что судить о здоровье организма, проверяя только его отдельные части, то есть только отдельные программы. Таким образом, снимается ответственность руководителя образовательного учреждения за качество образования. В течение предыдущих пятнадцати лет государственная аккредитация была институциональной, и именно ректор в первую очередь нёс ответственность за качество деятельности вуза и качество образования.

Положение нового закона об общественной аккредитации содержит еще одну возможность: образовательные организации имеют право получать ее в зарубежных и международных организациях. Убирая фразу целиком, законодатель рискует «выплеснуть с водой и ребенка». И у вуза уже не будет возможности и права проходить международную аккредитацию или аккредитацию в зарубежных аккредитационных агентствах. Это противоречит другим статьям закона о международном сотрудничестве. Прописано международное сотрудничество в области образования и в области научных исследований, а в области оценки качества – нет. Кроме того, сотрудничество в оценке качества образования – условие реализации соглашений по реализации болонского процесса, и этот вопрос неизбежно будет поднят в преддверии следующей встречи министров образования в 2015 году в Армении.

В соответствии с документами, прописывающими условия формирования единого европейского образовательного пространства, образовательные учреждения могут и должны проходить международную аккредитацию, они могут получать международный знак качества. Аккредитационные агентства и сами должны проходить аккредитацию на международном уровне и входить в международный – например, европейский – реестр аккредитационных агентств.

Кроме того, статья 96 содержит противоречие в плане предмета оценки. Если государственная аккредитация проходит по государственным образовательным стандартам, то профессионально-общественная аккредитация – по профессиональным стандартам. По каким стандартам в таком случае должен работать вуз? На какие стандарты он должен ориентироваться? Вероятно, на согласованные. Но до сих пор этот процесс согласования стандартов между профессиональным сообществом и академическим сообществом проходит довольно сложно.

Процесс согласования подходов можно реализовать и в профессионально-общественной аккредитации. Но не работодателями только, а с участием работодателей. Европейский опыт проведения аккредитации свидетельствует о привлечении в качестве экспертов работодателей, академической общественности и зарубежных экспертов. И, конечно, студентов: о них вообще нет упоминания в законе – относительно их права участвовать в оценке качества образования и аккредитации.

Сомнения работодателей

На вопрос, почему из законопроекта исчезает процедура общественной аккредитации, ответил генеральный директор Национального агентства развития квалификации, первый заместитель директора Федерального института развития образования Александр Лейбович. От лица объединений работодателей – РСПП и «Опоры России» – он высказал сомнение в необходимости работодателям участвовать в процедуре общественной аккредитации и одновременно в процедуре профессионально-общественной аккредитации. Следовательно, общественная аккредитация – процедура избыточная, поскольку вне конкретных программ, вне конкретных специалистов, которые выходят на рынок труда, проводить оценку образовательных организаций является нецелесообразным. Процедуры государственной и профессионально-общественной аккредитации по-разному рассматривают качество подготовки, но они должны дополнять друг друга и учитываться при принятии управленческих решений: например, при распределении контрольных цифр приёма или при ликвидации и объединении организаций.

За то, чтобы учитывать результаты профессионально-общественной аккредитации при принятии управленческих решений, выступила и член Комиссии Общественной палаты РФ по общественному контролю, общественной экспертизе и взаимодействию с общественными советами Елена Шапкина, озвучившая мнение Ассоциации юристов России.

– В результате аккредитации мы имеем 138 аккредитованных вузов из 1300 по Российской Федерации по направлению «Юриспруденция». То есть на сегодняшний день юристов готовят качественно, по мнению профессионального сообщества, лишь в 138 вузах. Но опыт показал, что есть такие вузы, которые добросовестно выполняют свои обязанности, а есть, как мы называем их, – уклонисты, которые не желают добровольно проходить общественную аккредитацию по той причине, наверное, что знают о своих недостатках. И еще есть 19 злостных уклонистов.

Субъективные трудности

Тему добровольности или обязательности профессионально-общественной аккредитации продолжил начальник отдела профессионального образования Комитета по образованию г. Санкт-Петербурга Владислав Фролов.

– Нас настораживает: не слишком ли мы администрируем опять и эту процедуру? Мы намерены создавать реестры организаций, собирать отчеты, как всё это дело идет в регионах. А на сегодняшний день, вообще-то, я на петербургских улицах очередей работодателей, желающих поучаствовать в общественно-­профессиональной и общественной аккредитации, пока не вижу. И в коридорах у нас они тоже не ходят. В результате вот уже год комитет по образованию сам инициирует этот процесс среди различных работодателей: Союза промышленников и предпринимателей, ассоциаций хлебопеков, реставраторов и других. Каждый месяц мы встречаемся и обсуждаем эти вопросы. И сталкиваемся с тем, что очень тяжело на сегодняшний день идет процесс вовлечения работодателей в какие-то формы общественной оценки.

Роль и участие работодателей в разработке образовательных программы и оценке ее качества должны быть усилены. Профессионально-общественная аккредитация может и должна ориентироваться на компетенции и компетентностный подход, для того чтобы работодатель, объединения работодателей, определили своё отношение, свою позицию, установив свои критерии оценки подготовки рабочего или служащего.

Еще на один аспект участия работодателей в оценке качества подготовки кадров указал директор Рязанского технологического колледжа Николай Баранов. Независимая профессионально-общественная экспертиза связана также с созданием центров профессиональной квалификации. Этот вопрос вообще не нашел отражения в законе. Нет ответа и на вопросы, кто будет оценивать рабочих и как. Вероятно, работодатели. Однако для этого необходима материальная база, но ни у каких общественных объединений ее нет. Доступ на крупные предприятия, как правило, ограничен. А мелкие – просто не смогут организовать эту работу. Но и учебные заведения эту работу организовать не в состоянии. Следовательно, необходимо общими усилиями создавать специальные организации по оценке профессиональных квалификаций.

Правила игры

Тот факт, что законодатели обратились к профессионально-общественной аккредитации, был позитивно воспринят Ассоциацией инженерного образования, которая занимается этой процедурой более десяти лет. Эта организация является членом авторитетных международных ассоциаций, таких как Вашингтонское соглашение и Европейская сеть по аккредитации образовательных программ инженерного профиля. Процедуры и критерии ассоциации согласованы с процедурами и критериями 30 стран. Это означает, что проведённая аккредитация с помощью этих процедур и критериев признаётся на международном уровне.

Но надежды не оправдались, отметил президент ассоциации Юрий Похолков. Самым главным недостатком статьи 96 является то, что она не регламентирует, кто будет проводить аккредитацию и какие требования предъявляются к аккредитатору. В соответствии с законом работодатели и их объединения, а также уполномоченные ими организации вправе проводить профессионально-общественную аккредитацию, но никаких требований к этим организациям, к этим работодателям не предъявляется. Следовательно, любой ректор вуза может договориться с соседним директором завода о том, чтобы провести аккредитацию какой-либо образовательной программы. Необходимо изменить формулировку закона: эти организации вправе проводить национальную и (или) международную профессионально-общественную аккредитацию в случае, если они включены в национальные и международные реестры аккредитующих организаций.

И, конечно, государство должно стимулировать и поддерживать работу организаций, осуществляющих деятельность по национальной и международной профессионально-общественной аккредитации программ. А также предусмотреть в бюджетах учебных заведений средства на совершенствование образовательных программ и доведение их до уровня, соответствующего требованиям осуществляющих аккредитацию национальных и международных организаций. Это может быть основанием для выделения дополнительной квоты бюджетных мест для обучения студентов, потому что такие программы необходимо поощрять и надо готовить больше специалистов по таким программам.

Точку ставить рано

Четкое разграничение функций государственной и профессионально-общественной аккредитации необходимо, по мнению Евгении Караваевой, представлявшей на заседании Ассоциацию классических университетов и МГУ. Опираясь на зарубежный опыт, важно за государством оставить регулирование институциональной аккредитации, то есть аккредитацию образовательной организации. Федеральные государственные образовательные стандарты все менее регламентируют содержание образования.

– Необходимо вообще уйти от программной аккредитации на государственном уровне, – предложила Е. Караваева, – потому что на сегодняшний день в условиях действующих ФГОС это уже невозможно, а при ФГОС -4 это будет совсем невозможно.

А программную аккредитацию следует передать общественным и профессиональным сообществам. Это позволит избежать дублирования.

Еще одна проблема, которую подняла выступающая, – множество несогласованных процедур: ежегодный мониторинг эффективности, самообследования, «ещё будет независимый контроль, при этом государственный контроль никто не отменял».

– Вузы уже держат штат больше, чем преподавательский, для того чтобы заполнять необходимые формы.

Причину противопоставления государственной и профессионально-общественной аккредитации назвал генеральный директор Общественного совета гарантий качества высшего образования Юрий Рубин. Во всех странах, кроме Российской Федерации, существует единая аккредитация, то есть процедура, которая подтверждает степень доверия к деятельности образовательного учреждения и к программам, которые там реализуются. В этой аккредитации учитываются интересы государства, работодателей и студентов. Но при подготовке нового закона было решено, что надо развести эти интересы. Теперь возникла проблема, как учесть или рассмотреть одну процедуру в другой?

– Возможно, вообще не надо ничего учитывать и рассматривать, то есть богу – богово, а кесарю – кесарево, – отметил Ю. Рубин.

Государство в своих процедурах не учитывает мнение работодателей и не будет это учитывать. Для этого нужна профессионально-общественная аккредитация. В ситуации «множественности аккредитаций» появляется проблема множественности аккредитаторов и реестров, которые будут содержать информацию о них. Государство будет вести реестры экспертов и экспертных организаций для государственной аккредитации, но совершенно не обязательно, что должно вести реестр работодателей и саморегулируемых организаций.

Такой вывод поддержал и ректор Международного института менеджмента ЛИНК Сергей Щенников. Государственное регулирование общественных институтов и административный ресурс всегда становятся пагубными как для рынка, так и для конкуренции, неизбежно приводя к конфликту интересов и коррупции.

Но и без регулирования нельзя, считает ректор Международного юридического института Николай Жильцов.

– Необходимо как-то формализовать деятельность тех организаций, которые себя хотят на этом поле проявить, тем более, сейчас эти организации, как грибы, растут. Сколько их сейчас уже? Наверное, скоро сотни будут. Понятно, что ими движет. Вы думаете профессиональный интерес?

Таким образом, в дискуссии приняли участие депутаты Госдумы РФ, члены Совета Федерации, представители федеральных и региональных органов исполнительной власти, образовательных и общественных организаций, высказавшие неоднозначные мнения. По итогам обсуждения будет подготовлен проект рекомендаций органам законодательной и исполнительной власти.