Расходы на образование в РФ на 2017-2019 годы

Бюджет принят. Интрига осталась

Главный ньюсмейкер

Накануне нового 2017 года стране вручили один из ее важнейших финансовых документов – закон «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов». Многотомный труд на шести с лишком тысячах страниц, обсуждение которого, по признанию главы Комитета Госдумы РФ по бюджету и налогам А. Макарова, нередко затягивалось чуть не до четырех утра. И вот 9 декабря состоялось третье, заключительное чтение и итоговое принятие трехлетнего бюджета: после часового обсуждения 315 депутатов проголосовали «за», 99 – «против», воздержавшихся не было.

Парадокс, но, пожалуй, в истории Госдумы РФ мало какой другой одобренный большинством документ удостаивался столь жестких эпитетов даже на третьем чтении, как этот проект. Даже за час до итогового голосования «системная оппозиция» продолжала негодовать.

«Тришкиным кафтаном», который «не налезет на плечи огромной России», назвал бюджет лидер КПРФ Г. Зюганов.

– Стал ли бюджет на 2017 год документом национального согласия? Ответ фракции ЛДПР – однозначно, нет! – вынес вердикт еще один партиец, депутат А. Диденко.

– Родителей этого бюджета надо лишать родительских прав! – эту вызвавшую «шум в зале» аллегорию «справросса» депутата А. Буркова аккредитованные парламентские журналисты немедленно утащили в «Твиттер».

Впрочем, «единороссы», составляющие думское большинство и выступающие «за» предложенный проект бюджета, парировали не менее едко, упрекая оппонентов в популизме и безответственности перед избирателями.

– Наши экономисты сравнивают непринятие бюджета парламентом с цунами, – описал суровое безбюджетное будущее «единоросс» депутат А. Исаев. – Первая волна этого цунами обрушит рубль, разрушит финансовую систему страны: рухнут банки, прекратятся инвестиции, сгорят оборотные средства предприятий. А предложенный бюджет в непростых кризисных условиях гарантирует нам на три года стабильную национальную валюту. Вторая волна этого цунами называется «инфляция». Это сгоревшие накопления людей, это невозможность взять кредиты, но главное – это удар по самым бедным, которым нечего урезать в семейном бюджете. А предложенный нам бюджет, за который мы проголосуем, предусматривает самую низкую за последнее десятилетие инфляцию – не более 4 процентов в год, поэтому мы проголосуем за этот бюджет».

Взявший слово министр финансов А. Силуанов постарался сбить градус обсуждения, примирительно пообещав в дальнейшем корректировку бюджета, если такие возможности появятся. В этом случае, как заверил он депутатов, средства будут направляться «в первую очередь на приоритетные программы поддержки промышленности, сельскохозяйственного машиностроения, автомобилестроения и решение всех других задач, которые здесь обсуждали».

Итак, «цунами» не состоялось. Тем не менее событие, которое впоследствии может кардинально изменить весь ландшафт российской экономики, все-таки произошло. Им стало заявление Президента РФ, озвученное в ежегодном послании Федеральному Собранию 1 декабря, как раз между первым и вторым чтением проекта бюджета в Госдуме. В этом документе, в частности, была поставлена задача: уже на рубеже 2019-2020 годов «выйти на темпы экономического роста выше мировых, а значит – наращивать позиции России в глобальной экономике». Выше мировых – это более 3 процентов роста ВВП. Соль в том, что до этой президентской установки бюджетная «трехлетка» рассчитывалась и обсуждалась, исходя совсем из других, значительно более низких целевых прогнозных показателей. Так президент, посчитавший необходимым «поменять коней на переправе», стал главным бюджетным ньюсмейкером года.

Но к этому сюжету мы вернемся чуть позже, а пока рассмотрим некоторые основные параметры нового трехлетнего бюджета, в том числе параметры предстоящих расходов на российское образование.

Основные параметры бюджета РФ на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

Новая старая модель

В апреле 2016 года российское правительство одобрило разработанный Минэкономразвития «Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов». Основываясь на исходном предположении о «продолжении антироссийской санкционной политики и ответных экономических мер со стороны России на протяжении всего прогнозного периода, а также отсутствия геополитических потрясений и экономических шоков», авторы описали три основных варианта развития страны: «базовый», «базовый плюс» и «целевой» (см. табл. 1).

Таблица 1. Основные показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017-2019 годы

Источник: «Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации
на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».

При разработке проекта бюджета страны на 2017-2019 годы за основу был взят «базовый», наиболее консервативный вариант прогноза, реализация которого, как подчеркивается в документе, не требует «кардинального изменения модели экономического роста».

Какие параметры его характеризуют? Как следует из текста «Прогноза…», это ограниченные финансовые возможности государства, медленное восстановление экономики, сдержанная динамика основных социальных показателей, обязательное исполнение минимальных социальных обязательств государства. Из позитивных моментов: снижение инфляции к концу 2017 года до 4 процентов (с дальнейшим сохранением этого уровня в последующий прогнозный период), стабилизация (к середине 2017 года) и рост (с 2018 года) инвестиционной активности до среднегодового значения в 1,3 процента. Причем рост, как прописано в документе, «будет определяться возможностью наращивания частных инвестиций на фоне сокращения государственных инвестиционных расходов». Исходя из параметров базового варианта прогноза, основные характеристики федерального бюджета 2017-2019 годов выглядят следующим образом (см. диаграммы «Основные параметры бюджета РФ на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов»).

Как видим, даже в рамках сохранения нынешней экономической модели власти рассчитывают не только на восстановление, но и рост экономики страны уже в ближайшей перспективе. В этом же умеренно позитивном ключе и трехлетний российский бюджет охарактеризован ими как «жесткий, но оптимальный». Однако ряд экспертов не поддер­живает даже такой осторожный оптимизм правительства. Например, сможет ли экономика, оставаясь на привычных институциональных «рельсах», в течение трех лет достичь прогнозируемого – 2,1 процента к 2019 году – роста ВВП? Так, данные очередного ежеквартального опроса, проведенного в ноябре 2016 года Центром развития НИУ ВШЭ среди представителей научного и бизнес-сообщества, свидетельствуют: большинство опрошенных предполагает достижение среднегодового прироста ВВП примерно на 2 процента не ранее, чем в начале 2020-х годов. И «только самые отъявленные оптимисты прогнозируют ускорение роста до 3 процентов в год», – говорится в комментарии к результатам опроса (1).

Еще один вопрос: сможем ли мы, наконец, избавиться от довлеющего над отечественной экономикой «нефтяного проклятия»? А ведь эта задача – «обеспечить устойчивость федеральной бюджетной системы и ее независимость от цен на углеводороды» – в который уже раз была поставлена и потребована к исполнению в том же декабрьском президентском послании к Федеральному Собранию. Но и тут реальная ситуация пока не позволяет сказать, что сделать это будет легко: «Нефть – все еще ключевая конвентанта российской экономики», – говорится в макропрогнозе на 2017 год, подготовленном Национальным рейтинговым агентством (2). Это мнение подтверждает и анализ, сделанный специалистами Центра развития НИУ ВШЭ и представленный в таблице «Динамика доходов федерального бюджета» (3).

Как видим (см. табл. 2), доля ожидаемых нефтегазовых доходов в структуре нового трехлетнего бюджета остается практически неизменной. Неслучайно, и описания по крайней мере двух вариантов – и «базового», и «базового плюс» – развития российской экономики в «Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» начинаются с отсылок на главное условие реализации этих вариантов – динамику мировых цен на нефть. А вовсе, например, не на развитие человеческого капитала, хотя о нем как «ключевой задаче» для развития российской экономики мы слышим от официальных лиц на протяжении как минимум десятилетия. Напротив... и более того!.. Динамика расходов федерального бюджета, представленная в расчетах Центра развития НИУ ВШЭ (4), указывает на негативный тренд – снижение доли затрат на человеческий капитал в структуре бюджета (см. табл. 3).

Таблица 2. Динамика доходов федерального бюджета, % ВВП

Источник: Росстат, Минфин России, проект ОПБП 2017-2019, расчёты Института "Центр развития" НИУ ВШЭ.

Таблица 3. Расходы федерального бюджета, % ВВП

Источник: Минфин России, расчёты Института "Центр развития" НИУ ВШЭ.

Почти по Марксу: нефть, картофель, водка…

Кажется, мы всё никак не можем выбраться из ловушки, суть которой описал ныне вновь вдруг ставший популярным К. Маркс: «Почему хлопок, картофель и водка являются краеугольным камнем буржуазного общества?». И это несмотря на то, что «картофель породил золотуху, хлопок оказался менее гигиеничным и полезным, чем вытесненные им шерсть и лен, а водка – общепризнанной отравой, по сравнению с пивом и вином». Потому что «экономика победила, она продиктовала свои законы потреблению», – убеждал знаменитый немецкий экономист и философ в своей «Нищете философии» еще полтора века назад.

Не беремся судить про другие марксовы постулаты, но вот этот, как представляется, ровно про нашу ситуацию (разве что, слово «хлопок» уместнее заменить на «нефть»). Иными словами, выбранная (точнее, столько лет остающаяся в неизменности) и заложенная в основу очередного бюджета консервативная «модель экономического роста» неизбежно будет диктовать «свои законы», имманентно этой модели присущие. И приумножение пресловутого человеческого капитала вовсе не является условием устойчивости нашей нынешней модели. Ископаемые ресурсы – вот ее «кровь». И для функционирования тут вовсе не обязательны хороший «инвестклимат», «спрос на инновации». И даже приличная «покупательная способность» граждан той территории, где эта модель укоренилась, тоже не является необходимой. Напротив, растущий спрос (в самом широком смысле – хоть на знания, хоть на продукты потребления) такой модели даже противопоказан – потому что она не способна его обеспечить. Эта модель действует по принципу «воронки» – чем дальше засасывает, тем уже горлышко, – и она со временем уже не способна обеспечить ничего, что выходит за пределы ее крепкого, но примитивного «ресурсного» основания. Поэтому и идет медленное, но неизбежное схлопывание – инноваций, инвестиций и спроса. Такова логика ее развития. Нефть, картофель и водка (если следовать образам К. Маркса) – этого вполне достаточно, а все прочее (например, «экономика, основанная на знаниях») к этой модели не прививается и даже на корню секвестрируется, поскольку несет в себе угрозу самому ее существованию.

Именно такое схлопывание теперь уже ясно обозначено в бесстрастныx цифрах статистики, в том числе статистики бюджетной: тут и фактическое сокращение планируемых расходов на НИОКР (5), и ужимание статей «Новое качество жизни», «Инновационное развитие и модернизация экономики» (минус 250 млрд. рублей), и ежегодное снижение инновационной активности бизнеса – «удельный вес организаций, осуществлявших технологические, организационные и маркетинговые инновации, снизился с 10,4 процента обследованных организаций в 2011 году до 9,9 процента в 2014 году и 9,3 процента в 2015 году» – констатируется, например, в том же «Прогнозе…» (6). И возмутившая общественность недавняя фраза чиновника высокого ранга о том, что «высшее образование необходимо только трети населения страны, остальные 65 процентов в нем не нуждаются», сказана вовсе не от злого умысла. Это просто логика данной экономической модели. Ее публичное озвучивание говорит только о том, что мы стремительно входим в зону все более сужающейся «воронки». В какой временной точке она окончательно схлопнется: в середине 40-х, 30-х или еще раньше – в 2028-м, когда, как полагает Г. Греф, фактически закончится «нефтяной век»? Точного прогноза, наверное, не даст никто. Правда, глава Комитета Госдумы РФ по бюджету А. Макаров напрочь отвергает какие бы-то ни было «панические заявления»:

– О жизни людей говорить не надо, – отчитывал он оппонентов все на том же упомянутом нами горячем декабрьском обсуждении бюджета, – они не хуже нас знают свои проблемы, но они ждут от нас решения этих проблем, а не рассказов-ужастиков о том, как всё плохо и как завтра всё рухнет… Не рухнет!

Как говорится, дай-то бог, но только покажите нам хоть один парламент в мире, которому удалось отменить, допустим, законы физики. А ведь законы экономики столь же неумолимы. Поэтому отечественная «водочно-нефтяная модель» просто не сможет разродиться ни «обществом благоденствия», ни «шестым технологическим укладом». Ее естественный конец – прогрессирующее упрощение и экономического «базиса», и всех сопутствующих общест­венных «надстроек» до итогового коллапса и исторической самоликвидации.

Хроническая недостаточность

Финансовое обеспечение системы отечественного образования в целом подтверждает эту тенденцию. Однако обратимся к цифрам.

Итак, в области образования базовый вариант «Прогноза…» предусматривает (цитируем документ) «фактический уровень финансирования, соответствующий объемам, утвержденным в государственной программе Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы». Структура расходов на образование, в соответствии с принятым бюджетом, выглядит следующим образом (см. диаграммы «Расходы федерального бюджета на образование в 2016-2019 годах»).

И хоть номинально затраты по статье «Образование» растут, по факту эта важнейшая отрасль продуцирования человеческого капитала также вошла в зону финансовой хронической недостаточности. Так, по словам ректора НИУ ВШЭ Я. Кузьминова, с 2012 по 2016 годы финансирование высшего образования в реальном выражении сократилось на 24 процента, финансирование школы – на 12 процентов (7). И в предстоящие три года эту негативную тенденцию переломить не удастся: по многим направлениям затраты на образование в предстоящие три года заложены на уровне, который в итоге не дотягивает даже до официально планируемой 4-процентной инфляции.

Более того, уже к середине 2016 года хроническая форма показала серьезные признаки угрозы перерастания в «острую форму». По данным Профсоюза работников народного образования и науки РФ, за 9 месяцев 2016 года во многих российских регионах, по сравнению с 2015 годом, было допущено «сокращение среднемесячной начисленной заработной платы по всем пяти основным категориям педагогических работников» (подробнее см. стр. 8. – Прим. ред.). То есть недостаток средств коснулся уже социально самой чувствительной статьи расходов – заработной платы. Правда, к декабрю ситуацию с выплатами удалось несколько выправить, однако нет гарантий, что она не повторится в дальнейшем: на сегодняшний момент только четыре российских региона имеют бездефицитный бюджет, финансовое положение большинства регионов по-прежнему остается сложным. А ведь именно на региональных бюджетах лежит львиная доля – до 82 процентов – всех расходов страны на образование, что наглядно показывает приведенная ниже инфографика (см. табл. 4).

Таблица 4. Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации по разделу «Образование» в 2016 году, млрд руб.

Под занавес 2016 года педагогическое сообщество было встревожено другой новостью. На этот раз – о готовящемся снижении финансирования Федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 годы. Соответствующий проект правительственного постановления был размещен для общественного обсуждения на специализированном федеральном портале (8) и, по информации профсоюза «Университетская солидарность», предусматривал в общей сложности 20-процентное сокращение финансирования ФЦП. Действительно, в пояснительной записке к проекту документа сказано, что «объем финансирования программы за счет средств всех источников уменьшается со 113 928,73 млн. рублей до 89 599,7997 млн. рублей (на 24 328,9303 млн. рублей)». «В связи с уменьшением объемов финансирования» в паспорте программы проектом предполагается снижение критериальных значений по целому ряду ранее запланированных показателей ФЦП. Речь идет о таких параметрах, как, например, «количество мест в общежитиях для студентов, введенных в эксплуатацию с начала реализации программы», «доля образовательных организаций среднего профессионального и высшего образования, в которых обеспечены условия для получения среднего профессионального и высшего образования инвалидами и лицами с ограниченными возможностями здоровья, в том числе с использованием дистанционных образовательных технологий», «доля образовательных организаций высшего образования, в которых внедрены индивидуальные учебные планы на вариативной основе», «доля специальностей среднего профессионального образования, по которым выпускники основных образовательных программ проходят сертификацию квалификаций», и так далее. Фактически проектом предусматривается снижение целевых параметров по всем уровням образования – от дошкольного до высшей школы.

Общественное обсуждение проекта данного постановления, судя по датировке портала, где он был размещен, должно было закончиться к 20 декабря, так что на момент верстки номера итоги этого обсуждения нам были не известны. Зато к этому же моменту экспертами РАНХиГС при Президенте РФ и Института экономической политики имени Е. Гайдара было подготовлено подробное совместное заключение на проект трехлетнего бюджета. Полагаем, один из экспертных выводов вполне подходит в качестве консолидированного мнения российского профессионального педагогического корпуса по поводу общей ситуации с финансированием системы образования. Цитируем: «По отношению к объему ВВП соответствующего года доля расходов раздела «Образование» составит в 2016 и 2017 годах 0,7 процента, в 2018 и 2019 годах – 0,6 процента. Хотя, по нашим оценкам, для решения тех задач, которые стоят перед сферой образования в ближайшем будущем, расходы федерального бюджета на образование в размере 0,8 процента ВВП являются необходимым минимумом» (выделено авторами заключения. – Прим. ред.) (9).

Впрочем, своего рода заочный ответ на этот призыв можно найти все в том же положенном в основу бюджета «Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов». Да, превышение нынешних объемов финансирования отечественного образования возможно, говорится в документе. Но только в том случае, если российская экономика перестроится с сегодняшнего «базового» на «целевой» вариант. Правда, для этого потребуется одно обязательное условие – перевод экономики совсем на иную, инвестиционную модель развития.

Расходы федерального бюджета на образование в 2016-2019 годах (млрд руб.)

Случится ли Перестройка-2?

По сути, поставленная в декабрьском президентском послании задача выхода России к 2020 году «на темпы экономического роста выше мировых» – это и есть заявка на переход с заложенного в бюджете «базового» варианта экономического развития на «целевой» (такие темпы роста ВВП предусмотрены только в его рамках). Значит ли это, что тем самым российская власть анонсировала и саму смену модели? Дождемся мая 2017 года – именно этот срок поставлен президентом для подготовки необходимых конкретных решений. Как бы то ни было, тянуть с этими решениями на протяжении еще нескольких лет (например, до окончания трехлетнего бюджетного периода) – это подписать для страны однозначный приговор: «Дальше – катастрофа». Или, как в известном поэтическом варианте – «Песне без Буревестника» от блогера И. Черского: «Докатились, отлетались. Всем спасибо, все свободны». Блогерская ирония хоть и смягчает, но не отменяет драматизм возможного будущего.

Кстати, об этом будущем предупредил и Д. Песков, директор направления «Молодые профессионалы» Агентства стратегических инициатив» (АСИ), выступивший на ноябрьском заседании Совета при Президенте РФ по науке и образованию. Сегодня в рамках уже совершенно очевидной технологической революции рождаются новые отрасли, новые бизнес-модели и новые инновационные компании (капитализация Uber сегодня сравнима с капитализацией компании «Роснефть», – привел он пример). И это задает для России не просто какие-то долгосрочные вызовы в области образовательной, научной и промышленной стратегии. Это прямой экономический вызов для России уже сегодня, поскольку новые компании «не только создают добавленную стоимость где-то там, далеко, они забирают уже сегодня нашу с вами маржу с наших традиционных рынков», за счет которых формируется бюджет Российской Федерации и выполняются социальные обязательства, – подчеркнул Д. Песков.

Между прочим, в связи с нынешним президентским посланием напрашиваются исторические параллели. К середине 80-х годов СССР тоже столкнулся с нарастающими экономическими трудностями. И в 1985 году М. Горбачев объявил… нет, еще не «перестройку», – он, если помните, провозгласил «ускорение»: просто-таки прямая аналогия с президентским посланием-2016 с его ускорением темпов роста ВВП (!). А к 1990 году началась и политическая реформа, когда на очередном пленуме ЦК КПСС было заявлено об отказе партии на властную монополию. И… вскоре с арены Истории ушли и КПСС, и сама Страна советов. Вероятно, этот недавний очень болезненный исторический опыт стал одной из причин, почему необходимые изменения уже в новой России XXI века столь долго откладываются или, мягко говоря, проводятся зачастую не слишком последовательно. Ведь понимание необ­ходимости смены вектора экономического развития, пере­хода на инновационные «рельсы» давно есть и у нынешней власти. Закавыка лишь в том, что без смены модели уп­равления это невозможно. Понимание этого условия у российских властей (как в свое время и у М. Горбачева с соратниками) тоже появилось, о чем, например, свидетельствует признание премьера Д. Медведева на Сочинском форуме в сентябре 2016 года. Значит ли все это, что в мае 2017 года все-таки будет объявлено о «Перестройке-2»? А глав­ное – какой управленческий механизм модернизации бу­дет выбран на этот раз? Новая демократизация? Или, напротив, закручивание гаек и дальнейшее «окукливание» страны, которым найдется простой мотив-оправдание – избежать судьбы СССР? Посмотрим…

Марина БРЫЛЯКОВА.

P.S. Пожалуй, уместно будет сообщить еще об одной новости. По итогам ежегодного Рейтинга национальных систем высшего образования (U21 Rankings of National Higher Education Systems), в 2016 году Китай впервые обогнал Российскую Федерацию. Среди 50 стран РФ заняла 34-е место, Китай же вырвался сразу на несколько строчек вперед. К слову, на протяжении более чем десятилетия государственное финансирование образования в Китае ежегодно прирастало примерно на 20 процентов.

 

ИСТОЧНИКИ

1. См. подробнее: Смирнов С., «Опрос профессиональных прогнозистов: спад кончается, но быстрого роста не будет?» // Бюллетень «Новый КГБ («Комментарии о государстве и бизнесе»), вып. 123, 8-27 ноября 2016 г., стр. 3.

2. См. подробнее: «Макроэкономический прогноз по ситуации в России и мире в 2017 году»

3. См. подробнее: Акиндинова Н., Кондрашов Н., Чернявский А., «Тринадцать способов провести бюджетную консолидацию» // Бюллетень «Новый КГБ («Комментарии о государстве и бизнесе»), вып. 123, 8-27 ноября 2016 г., стр. 13.

4. См. там же, стр. 25.

5. «Основной в области финансирования фундаментальных и прикладных научных исследований гражданского назначения является государственная программа «Развитие науки и технологий на 2013-2020 годы». В законопроекте запланирован ежегодный прирост финансирования на 5,9%, 2,7% и 1,6% соответственно, при размере бюджета на 2016 год, равном 150,8 млрд рублей. Такая незначительная положительная динамика абсолютных значений, если принять во внимание инфляцию, будет означать сокращение расходов на НИОКР. Это негативный тренд, особенно с учетом необходимости реализации Национальной технологической инициативы». (Цит. по «Заключение на проект ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов», стр. 32).

6. См. подробнее: «Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», стр. 74.

7. См. подробнее.

8. См. подробнее.

9. См. подробнее: «Заключение на проект ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов», стр. 32