Внедрение нормативно-подушевого финансирования - скальпель или гильотина?

Деньги – вещь очень важная. Особенно когда их нет.
Эрих Мария РЕМАРК.

В ноябре 2013 года на заседании Комитета Госдумы РФ по образованию рассмотрен вопрос о нормативно-подушевом финансировании образовательных программ высшего образования, имеющих государственную аккредитацию. В декабре, обращаясь с посланием к Федеральному Собранию РФ, президент Владимир Путин обратил особое внимание на комплекс безотлагательных мер, призванных обеспечить динамичное развитие страны. Одна из них – внедрение нормативно-подушевого финансирования в социальной сфере.

Основные этапы

Нормативно-подушевое финансирование (далее – НПФ) уже в течение шестнадцати лет постепенно проникает на все уровни системы образования. Процесс идет с переменным успехом – не так чтобы быстро, но и не останавливается. Новый импульс придал ему Президент РФ Владимир Путин в мае 2012 года¹.

В числе основных докладчиков по вопросу о НПФ образовательных программ высшего образования, имеющих госаккредитацию, на заседании Комитета Госдумы РФ по образованию выступили заместитель министра образования и науки РФ А. Повалко, ректор Южного федерального университета М. Боровская, заместитель директора Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки Минфина РФ М. Лашкевич.

В аналитической справке, подготовленной к заседанию рабочей группой под руководством заместителя председателя комитета Надежды Шайденко, особо обозначены некоторые ключевые этапы перехода к НПФ образовательных программ высшего образования, имеющих государственную аккредитацию.

2010 год – начало разработки системы индивидуальных нормативных затрат на оказание государственных образовательных услуг, когда были рассчитаны первоначальные индивидуальные нормативы по каждому бюджетному учреждению без учета уровня и структуры затрат других учреждений.

2011 год – утверждение порядка определения индивидуальных нормативных затрат приказом Минобрнауки РФ от 27 июня 2011 года, № 2070 и расчет на этой основе субсидий на выполнение государственного задания на 2012 год.

2012 год – разработка порядка определения нормативных затрат по направлениям подготовки (специальностям) и первое его применение при расчете субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания в отношении контингента обучающихся, принятых в 2012 году в подведомственные вузы на первый курс обучения.

Минобрнауки РФ в своем письме от 25 октября 2012 года, № ИР-932/04 сообщает, что переходит к использованию механизма НПФ в сфере высшего образования, для чего разработаны:

• принципы установления нормативных затрат по направлениям подготовки (специальностям) на единицу государственной услуги для приема в высшие учебные заведения на первый курс очередного учебного года;
• подходы к определению базовых (минимальных) размеров нормативных затрат по направлениям подготовки (специальностям) для подведомственных учреждений;
• модель расчета нормативных затрат на оказание услуг высшего профессионального образования на основе применения базовых (минимальных) нормативов.

На начало 2011-2012 учебного года в ведении Минобрнауки РФ находилось 316 вузов, в ведении других федеральных органов исполнительной власти – около 200 вузов, в собственности субъектов РФ и муниципальных образований – порядка 100 вузов, в негосударственном секторе – 446 вузов. Внедрение в 2010-2012 годах как на федеральном, так и на региональном уровнях индивидуальных нормативных затрат не привело к ухудшению финансового положения вузов, поскольку первоначальные нормативные затраты определялись, исходя из индивидуальных фактических затрат каждого учреждения в базовом году.

2013 год – продолжение внедрения единых нормативных затрат в системе высшего образования Минобрнауки РФ, проведение расчета субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на основе единых нормативных затрат в отношении первого и второго курсов обучения, разработка единой для всех федеральных вузов методики установления нормативных затрат по направлениям подготовки (специальностям).

При этом при определении нормативных затрат на 2013 год применен метод группировки направлений подготовки (специальностей) по двум критериям: количеству студентов на одного преподавателя и требованиям к лабораторному оборудованию (письмо Минобрнауки РФ от 10 сентября 2012 года, № МОН-П-2348). Кроме того, для ведущих университетов, осуществляющих подготовку по инженерным, медицинским и естественнонаучным специальностям, должны быть предусмотрены повышающие коэффициенты к базовым нормативам.

Исходя из сформулированных принципов и методик расчета, Минобрнауки РФ осуществляет постепенный перевод подведомственных учреждений на единые нормативные затраты. Его предполагается завершить к 2016 году – с выпуском контингента, принятого на обучение на первый курс до 2012 года.

Для смягчения возможных негативных последствий перехода на НПФ Минобрнауки РФ предложено применять следующие общие принципы формирования нового механизма финансового обеспечения оказания государственных услуг в сфере высшего образования:

• введение системы корректирующих коэффициентов, обеспечивающей максимально возможный в рамках бюджетных ограничений учет особенностей направлений подготовки (специальностей) и специфики отдельных вузов;
• постепенность перехода к единым нормативам по специальностям (на 2012-2013 учебный год финансовое обеспечение государственного задания на основе единых нормативов рассчитывается только в отношении студентов первого курса, на 2013-2014 учебный год – для студентов первого и второго курсов, на 2014-2015 учебный год – для студентов первого-третьего курсов, на 2015-2016 учебный год – для студентов первого-четвертого курсов и, наконец, на 2016-2017 учебный год – для студентов всех курсов).

При такой ситуации вуз может самостоятельно спланировать свои затраты и постепенно, в течение пяти переходных лет, перестроиться на новые принципы расчета субсидии на выполнение государственного задания в части оказания образовательных услуг. Окончательный переход вузов, подведомственных Минобрнауки РФ, на единые нормативы затрат планируется осуществить к 2016 году, когда завершат обучение студенты, принятые на первый курс в 2012 учебном году (приказ Минобрнауки РФ «Об утверждении Порядка определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений профессионального образования, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство образования и науки Российской Федерации» от 27 июня 2011 г., № 2070). Для вузов, подведомственных другим федеральным органам исполнительной власти, переходный период закончится в 2017-2018 учебном году – при условии, что переход к единым нормативным затратам у них начался в 2013 году.

Очевидно, система сложная, но деятельность глубоко продуманная, планомерная, и это, при всей неоднозначности восприятия, дает надежду на адекватное воплощение.

Единство мнений

Основные докладчики, выступившие на заседании Комитета Госдумы РФ по образованию, заняли единую позицию, акцентировав внимание на том, что задача перехода на НПФ очень важная, поскольку 60 процентов финансирования идет в государственные вузы именно через него, а остальные 40 процентов складываются за счёт иных целевых субсидий. В негосударственных вузах финансирование другое, но и для них НПФ – существенная часть доходов.

– От нас требуется очень чётко и очень прозрачно связать финансовый поток и количество людей, которые получают образовательную услугу заданного качества под заданные стандарты, – подчеркнул Александр Повалко и привел конкретные цифры. В пересчёте на одного студента нормативы для разных федеральных органов исполнительной власти в недавнем прошлом могли различаться в пять раз. Преодолеть неравномерность финансовых потоков крайне важно.

– Если взять индивидуальный норматив финансирования образовательного учреждения в целом, как это было в 2010 году, то есть сумму его сметы, и разделить на контингент студентов, получаются совершенно разные суммы, – заметила в своем выступлении Марина Боровская. На тот момент были вузы, где 35 тыс. рублей финансировался один университет на подготовку одного студента, и были вузы, которые получали по 170-180 тыс. Сегодня эта тенденция тоже сохраняется, и этот разброс в системе Минобрнауки РФ путём НПФ удается регулировать, и, думается, это регулирование необходимо продолжать и в дальнейшем. 

Еще одна проблема – размыв ресурсов вследствие неснятия приоритетов. Как отметил Александр Повалко:

– По приоритетным специальностям введены поправочные коэффициенты для базовых затрат. <…> Там достаточно широкий перечень, у нас в результате накопления приоритетов и неснятия предыдущих приоритетов сейчас 25 процентов специальностей являются приоритетными, что, конечно, сильно сокращает возможности по концентрации ресурсов на то, что действительно важно именно сегодня.

Фундамент в виде базовых нормативных затрат достраивается системой корректирующих коэффициентов, которые применяются как в целом к вузам, так и к конкретным образовательным программам. И, таким образом, формируется финансовое обеспечение государственного задания.

– Ситуация становится более прозрачной и более управляемой для вузов, – продолжил А. Повалко. Вузы могут набирать себе тот контингент, который им нужен. Да, инженерно-технические специальности могут быть дороже, но для гуманитарных специальностей себестоимость образовательных услуг может быть ниже. Этот баланс оценивается вузом, это исключительно прерогатива выбора для руководителей высшего учебного заведения.

Важно, что при этом не должно допускаться кросс-субсидирование. Далее докладчик обозначил острые вопросы: что делать с имуществом вузов, и к чему НПФ нельзя применять?

– Понятно, что все находятся в разной имущественной ситуации, и это исторически сложившаяся ситуация. Но вряд ли имеет смысл платить за имущественный комплекс, который используется неэффективно. Поэтому задача – связать имущество и образовательные программы – сложная, таких норм не существует, они сейчас разрабатываются.

– В нормативы не заложены средства на развитие. Для того чтобы вузы могли продвигаться, развиваться, предусмотрены иные инструменты. Это программа развития, которая действует в Минобрнауки РФ, и это отдельные программы, мероприятия,  устанавливаемые в рамках госпрограммы развития образования. Ярким примером могут быть программа по национальным исследовательским университетам, федеральным университетам и запущенная в этом году программа по повышению конкурентоспособности ведущих университетов. Это отдельный инструмент, который предусматривает улучшение инфраструктурной обеспеченности и качества образовательной среды, но эти деньги закладываются не в рамках НПФ.

Не единой субсидией на выполнение государственного задания жив вуз. Есть расширенный перечень субсидий на иные цели.

– Этот список на сегодня остаётся открытым, и можно его дополнить, если такие субсидии будут появляться, – обратила внимание коллег Марина Боровская. – Это не только программы развития. Это различного рода мероприятия, связанные с решением локальных задач для конкретного образовательного учреждения. <…> Это проведение конференций, семинаров, форумов и так далее. Подобные работы финансируются отдельным путём в соответствии с приказом учредителя по отношению к соответствующему ФОИВу², и размер такого финансирования определяется на усмотрение учредителя с учётом его финансовых возможностей. Мне кажется, это важная существенная позиция, и каждый в структуре своей субсидии на получение госзадания видит эту часть.

Далее М. Боровская акцентировала внимание на большой дифференциации, которую необходимо учитывать при выделении целевых субсидий:

– У некоторых весь налог на имущество и на землю укладывается в 200 тыс. рублей, а у кого-то в 280-300 млн., и это особо ценные объекты, которые имеют в своей структуре архитектурные памятники.

После Марины Боровской выступил Михаил Лашкевич:

– Путем перехода на НПФ нам необходимо мотивировать учреждения на оказание услуг высокого качества. Для этого, по сути, мы уходим в своей работе от понятия «подушевое», переходя к нормативному финансированию услуг, которые должны быть описаны.

По поручению президента унифицированный перечень услуг должен быть разработан Минфином РФ к июлю 2014 года. Именно в соответствии с ним будут считаться нормативные затраты, при этом норматив НПФ носит прикладной характер:

– Норматив НПФ существует исключительно для расчёта средств, которые доводятся до вуза. Это не означает, что мы должны проверить, ровно так ли вуз потратил эти деньги, это не цель реформы, – подчеркнул М. Лашкевич. – В случае, если вуз будет ровно так и тратить, мы не достигнем результата, наша задача – дать всем по одним принципам и проверить, насколько эффективно то или иное учреждение распорядилось этими деньгами. <…> Именно поэтому чрезвычайно важно ни в коем случае не допускать срезание с учреждений тех остатков, которые не были потрачены в соответствии с нормативом.

Докладчик указал на то, что доведенные до учреждения деньги должны работать по максимуму. В соответствии с действующим законодательством, если учреждение сумело сэкономить, оно может потратить эти деньги по своему усмотрению на уставные цели.
Таким образом, развитие образовательных организаций может идти и через остатки от субсидий. При этом нельзя увязывать весь объём субсидий с НПФ, поскольку огромная часть средств приходит в учреждения вне этого норматива:

– Например, все налоги учреждения покрываются вне норматива на оказание услуги, это идёт в отдельном нормативе на содержание имущества, половина тепловой энергии и 10 процентов электрической энергии также оплачиваются на федеральном уровне, и этот принцип все субъекты тоже берут <…> не входит сюда оборудование, не входит капитальный ремонт.

Что ещё важно отметить? При применении подхода НПФ с раскладкой по составляющим затрат появляется база для анализа и последующего перераспределения средств. В продолжение темы о «диком разбросе» Михаил Лашкевич привел следующие данные:

– В одном министерстве студент укрупнённой группы специальностей ИКТ стоит 43 тыс. рублей в год, а в другом – 583. Это не по вузам разница, когда её можно списать на то, что разные специальности в них. Это по одной группе специальностей! И в этой связи надо разобраться. Когда мы начали смотреть в суть норматива, разложили его для нас сами министерства, увидели, что основная часть затрат у этих 583 тыс. связана с зарплатой неосновного персонала. Кого мы содержим за счёт этих денег, которые идут в вуз?

Пока вопросов больше, чем ответов.

Нешуточные страсти

На обсуждение темы заседания участники дискуссии потратили времени вдвое больше запланированного. Приведем только малую часть из того, что прозвучало, но и по ней можно судить о накале страстей.

Открыл дискуссию первый заместитель председателя Комитета Госдумы РФ по образованию Олег Смолин:

– Как известно, в России принята программа «Наша новая школа». Президент многократно говорил о том, что зарплата педагогических работников – это приоритет. Кое-что попало даже в закон об образовании. Попало ли педагогическое образование в число приоритетных, и отразилось ли это на коэффициентах, добавочных коэффициентах подушевого финансирования?

– Педагогическое образование на сегодня не определено как приоритет, с точки зрения расчётов НПФ, но здесь вступает в силу как раз многообразие инструментов, которые применяются при финансировании, – ответил Александр Повалко. – У нас с 2014 года должна быть запущена программа, финансируемая за счёт средств ФЦПРО по модернизации педагогического образования.

Далее Олег Смолин не только озвучил ряд вопросов по обсуждаемой теме, но и ярко живописал неоднозначность НПФ:

– Мы все прекрасно понимаем, что нормативноподушевое, тем более финансирование – такой крайне обоюдоострый инструмент, по которому нужно пройти, как говорил когда-то писатель Иван Ефремов, как по лезвию бритвы. При определённой ситуации это может дать положительные результаты, в частности, при достаточном финансировании. При другой ситуации результаты могут оказаться крайне противоположными. То есть этот инструмент может вместо скальпеля превратиться в гильотину.

– Сейчас более половины вузов зарабатывают до 70 процентов своего бюджета. Так нужно ли им давать из бюджета деньги? – увеличил степень остроты дискуссии заместитель председателя Комитета Госдумы РФ по образованию Виктор Шудегов. – Какова себестоимость подготовки одного среднестатистического студента по той или иной специальности? Тут уже, кроме подушевого финансирования, накручивается вся социальная сфера. Мы прекрасно помним тот период, когда все предприятия, которые пошли на приватизацию, в первую очередь избавлялись от социальной сферы.

Ответили все три основных докладчика:

– Если мы хотим, чтобы вузы успешно развивались, необходимы иные источники финансирования, кроме государственного бюджета. Это обозначено и в послании президента, и в указах, – отметил Александр Повалко.

– Государственные задания по Бюджетному кодексу могут получать только государственные учреждения. Негосударственные учреждения могут получить аналог такого же задания, он просто подругому называется, но это не зависит от формы собственности, организационно-правовой формы, типа учреждения, – прокомментировал Михаил Лашкевич. – Любое учреждение может получить госзадание. И это, по-моему, как раз справедливо, иначе бы было как-то нехорошо, нечестно.

– Согласно ФЗ-7 речь идёт о том, что от госзаданий нельзя отказаться, поэтому учредитель имеет право у каких-то вузов всё насытить государственным заданием и дать полный объём подготовки специалистов, а остальные, как автономные, оставить на самоопределение, полагая, что они пусть выживают сами, – добавила Марина Боровская. – Через конкурс КЦП учредителю будет понятно, какие вузы более качественные.

Член Комитета Госдумы РФ по образованию Григорий Балыхин обратил внимание участников дискуссии на проблему имущественного комплекса:

– Считаю, что сейчас главная проблема для высших учебных заведений в том, что переход на НПФ не решает проблему имущественного комплекса. Проблема капитального ремонта, проблема приобретения оборудования, та же коммуналка, я не говорю об инвестициях в строительство... Так что же мы решаем?

– Имущественный комплекс требует и иных затрат, и иных принципов принятия решения. Это скорее проектные задачи, которые нормативно текущим финансированием решаться просто в принципе не могут – разные жизненные циклы. Здесь у нас идёт отдельная работа, – подчеркнул Александр Повалко.

Далее Григорий Балыхин призвал учитывать, на каком оборудовании ведется образовательный процесс, ведь в некоторых вузах до сих пор стоят станки 1930 года, и не в качестве памятников. На что Александр Повалко заметил, что обновление оборудования предусмотрено программами развития вузов, хотя только бюджетных средств, конечно, недостаточно, и их необходимо увеличивать – точно так же, как и весь совокупный бюджет средств, выделяемых на высшее образование.

Ректор РосНОУ, председатель Ассоциации негосударственных вузов России Владимир Зернов отметил, что обсуждаемые проблемы есть практически во всех странах:

– Например, в Японии проблемы ровно те же самые, что и у нас, почти один в один, но решения совсем другие. Какие? Есть прорывная технология в вузе – он поддерживается. Есть статьи в журналах «Nature», «Science» – вуз получает поддержку. Есть больше десятка международных патентов – также получает. Есть доход от интеллектуальной собственности в бюджете вуза – тоже да. Но не по количеству бюджетных мест в том или ином вузе.

Секретарь Центрального совета профсоюзов работников образования Владимир Лившиц обратил внимание коллег на вопрос методологии корректирующих коэффициентов:

– Меня очень здесь напрягает фраза, что они будут зависеть от объёма финансирования отрасли, потому что, если мы говорим про оплату труда, можем сделать ректоров заложниками, потому что не указано, что движения назад не может быть. Сегодня они заключили трудовые договоры, определили оклады, а завтра мы уменьшили коэффициенты?

Подводя итоги обзора дискуссии, следует отметить – проблемных вопросов предостаточно. Участники заседания сконцентрировали внимание на главном – необходимо навести порядок в системе распределения средств между разными вузами, реализующими одинаковые по сути программы.

Нет возможности остановиться, разобраться и пойти дальше. Приходится разбираться по ходу дела. Тем более, что сегодня, как отметила директор центра ДПО Академии профессионального образования Лилия Кравцова, на нас идет мир с креативной экономикой. Чтобы адекватно отвечать на вызовы времени, необходимо двигаться безостановочно и быстро.

Проект решения принят за основу, движение к новому качеству продолжается, и, как сказал председатель Комитета Госдумы РФ по образованию Вячеслав Никонов, не стоит излишне драматизировать. Проблема сложная, многоплановая, но решаемая.

Так скальпель или гильотина? Tertium non datur? Думается, что дано. Удочка – инструмент известный, широко используемый. Необходимо только подобрать подходящий вид в зависимости от условий ловли, а главное – не попасться на крючок.

Рассмотрев на открытом заседании в ноябре 2013 года вопрос о нормативно-подушевом финансировании образовательных программ высшего образования, имеющих государственную аккредитацию, Комитет Госдумы РФ по образованию в итоговом проектном документе констатировал ряд решений.

• Повышение качества и доступности государственных (муниципальных) услуг и рост эффективности деятельности учреждений, названные одними из ключевых приоритетов социальной политики в указе Президента РФ «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» от 7 мая 2012 года, № 597 и Бюджетном послании Президента РФ от 28 июня 2012 года, должны быть обеспечены не только за счет совершенствования основной деятельности самих учреждений, но и за счет совершенствования механизма их финансового обеспечения. Под последним подразумевается внедрение принципа нормативно-подушевого финансирования в основных отраслях социальной сферы.
• В указе Президента РФ «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» от 7 мая 2012 года, № 599 поставлена задача перехода к июню 2013 года:

– на нормативно-подушевое финансирование образовательных программ высшего образования;
– на повышение нормативов финансирования ведущих университетов, осуществляющих подготовку специалистов по инженерным, медицинским и естественнонаучным направлениям (специальностям) с учетом особенностей реализации образовательных программ.

• Минобрнауки РФ осуществляет мероприятия по переходу на финансовое обеспечение выполнения госзадания на оказание государственных услуг высшего образования с использованием механизма определения нормативных затрат согласно плану-графику выполнения задач в сфере образования и науки в соответствии с перечнем поручений Президента РФ от 17 июля 2012 года, № ПР-1798.
• Во исполнение постановления Правительства РФ «О мерах по осуществлению перехода к нормативно-подушевому финансированию имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования» от 3 июня 2013 года, № 467 Минобрнауки РФ издан приказ об утверждении методики определения соответствующих нормативных затрат (от 2 августа 2013 г., № 638).

Комитет решил:

1. Принять информацию Министерства образования и науки Российской Федерации о нормативно-подушевом финансировании имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего образования к сведению.

2. Рекомендовать Министерству образования и науки Российской Федерации:

– включить представителей Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе членов Комитета Государственной Думы по образованию, в состав рабочей группы по осуществлению перехода на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг <…>;
– обеспечить условия для повышения уровня правовой культуры руководителей вузов в вопросе практической реализации методики нормативно-подушевого финансирования;
– обеспечить контроль информационной открытости деятельности вузов.

3. Рекомендовать федеральным органам исполнительной власти, исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальным органам власти и иным учредителям образовательных учреждений высшего образования в целях перехода на нормативно-подушевое финансирование:

– обеспечить меры, направленные на переход подведомственных вузов на нормативно-подушевое финансирование;
– обеспечить условия для повышения уровня правовой культуры всех должностных лиц подведомственных вузов в вопросе практической реализации методики нормативно-подушевого финансирования.

4. Рекомендовать Российскому союзу ректоров проводить методическую работу с советами ректоров по осуществлению перехода на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг образовательными организациями высшего образования с использованием механизма нормативно-подушевого финансирования. <…>

Из проекта решения Комитета Госдумы РФ по образованию.

Е.П. СИНДЕЕВА, кандидат педагогических наук.

1. Указ Президента РФ «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» от 7 мая 2012 г., № 599. // http://www.rg.ru/2012/05/09/nauka-dok.html
2. ФОИВ – федеральный орган исполнительной власти.