Закон об образовании: время отклика

Масштабное обсуждение

Два с лишним года ведется работа над проектом закона «Об образовании в Российской Федерации». С мая 2010 года, когда на сайте Министерства образования и науки РФ был опубликован его первый вариант, в стране идут широкие дебаты. Законопроект рассматривали на парламентских слушаниях Госдумы РФ и Совета Федерации. Будущий закон обсуждался в Общественной палате и на конференции Российского союза ректоров. В каждом регионе на традиционных августовских совещаниях к законотворческой деятельности подключились педагоги, а в сети Интернет свое мнение мог высказать любой гражданин, так или иначе причастный к системе образования. Законопроект анализировался общественно­профессиональными объединениями: профсоюзами, работодателями, Российской трёхсторонней комиссией по регулированию социально­трудовых отношений. Было внесено 20 тыс. поправок и предложений.

Но и по настоящее время над будущим законом продолжается непрерывная работа, поскольку обсуждаемый вопрос затрагивает интересы каждого гражданина страны. С этой целью в июле 2012 года на семинаресовещании Комитета Госдумы РФ по образованию встретились руководители профильных комитетов в области образования законодательных (представительных) органов субъектов РФ.

Заместитель председателя Госдумы РФ Людмила Швецова выразила надежду, что обсуждение закона «Об образовании» не только повлияет на качество документа, но и привлечёт дополнительное внимание к проблемам образования в целом, повысит ответственность всех причастных к этому процессу. Депутат обратила внимание на то, что и после принятия закона законотворческая деятельность в этой области будет продолжена: Президент РФ подписал указ о Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-­2017 годы.

В настоящее время и на законодательном, и на исполнительном уровнях власти готовятся предложения, которые войдут в конкретный план, причем адресован он будет не ведомству, а всему обществу, в котором воспитываются дети. Речь идет о семье, школе, средствах массовой информации, творческих организациях, работодателях. Уделять особое внимание программа будет сложным детям, детя­инвалидам и многодетным семьям. Для России забота о детях, семье и демографической ситуации – это вопрос выживания нации.

– В своих предвыборных статьях, – отметила Л. Швецова, – Владимир Путин акцентировал, что цена вопроса – почти 50 миллионов: «нас будет 154 или нас будет 107». Что такое плюс или минус 50 миллионов человек, понимают не только руководители государства, но и жители, особенно тех регионов, которые имеют значительные территории и небольшую численность населения.

Законодательное поле роста

Председатель Комитета Госдумы РФ по образованию Александр Дегтярев на семинаре­совещании с руководителями профильных комитетов напомнил о значимости вопроса и особой ответственности всех работающих в сфере законодательства. Приведем ряд фрагментов его выступления.

– Современная система образования представляет собой динамично развивающуюся отрасль, внимание к которой со стороны государства не просто декларируется, а реализуется на практике. Достаточно сказать, что с 2004 года бюджет российского образования вырос с 600 млрд. до 2,3 трлн. рублей.

Российское образование стоит перед глобальными вызовами современности. В стране сложилась неблагоприятная демографическая ситуация, угрожающая безопасности государства. Во­вторых, Россия как великая держава должна обеспечить конкурентоспособность образования. Третьим глобальным вызовом стало участие страны в Болонском процессе и вхождение в ВТО. Поэтому система образования должна настраиваться на поиск своих преимуществ.

– Процесс глобализации неизбежен. Мы должны быть участниками этого движения, необходимо научиться им управлять. Да, система образования тоже станет участником конкурентной борьбы. И если отечественные университеты окажутся неконкурентоспособными, в страну придут кембриджские колледжи.

В мире нарастает соперничество не только за материально­технические ресурсы, но и за кадровые. Поэтому для системы образования должно быть создано такое законодательное поле, в котором работать, по крайней мере, было бы удобно. Все это требует от законодателей высокопрофессионального отношения к своему труду.

– В процессе модернизации российского образования мы призываем участвовать и работодателей. Сегодня они говорят: «Ваши выпускники университетов никуда не годятся, для задач производства они не подходят».

Уважаемые работодатели, участвуйте в разработке профессиональных стандартов, решайте вопрос об инвестициях в систему образования, занимайтесь вопросами совместной аттестации выпускников… Тогда не будет нареканий о том, что наши кадры вам не подходят.

– В 90­е годы, к сожалению, были допущены очень серьёзные просчёты в деле подготовки инженеров, и эту проблему необходимо срочно решить, – отметил А. Дегтярев. – Кроме того, полностью провалена система подготовки квалифицированных рабочих кадров. Лично я считаю, что была допущена ошибка, когда при распределении государственной собственности и определении новых собственников за ними законодательно не была закреплена обязанность подготовки кадров.

В то же время российская педагогическая система имеет ряд конкурентных преимуществ. Развитая, дошедшая до самого глубокого таежного поселка инфраструктура образования, выживаемость нашей системы формирования знаний в самые сложные для страны времена, появившаяся новая когорта руководителей, научных работников, педагогов. В масштабном процессе совершенствования системы образования активно взаимодействуют три главных участника: государство, общество и личность.

Время ведет к переменам

Статс­секретарь – заместитель министра образования и науки Наталья Третьяк, курирующая формирование законов и подзаконных актов Минобрнауки РФ в государственных и правительственных структурах, на семинаре­совещании проанализировала итоги двухлетней законотворческой деятельности.

Будущий закон «Об образовании» в той или иной степени затрагивает интересы каждого жителя нашей страны и, по сути, стал всенародным не только с точки зрения важности гарантируемого им права на образование и механизмов по его реализации, но и по вовлечённости практически всех членов общества в процесс подготовки и обсуждения.

Законопроект в настоящее время согласован с большинством федеральных исполнительных органов власти. Без замечаний прошло его согласование с 46 субъектами страны, а 37 субъектов представили взвешенные предложения и дополнения.

Основные принципы закона 1992 года в обсуждаемом проекте остались, но большинство норм получило дополнительную реализацию. В то же время новый законопроект опирается на результаты модернизации и лучшую практику последних лет. Например, в обучении давно применяются дистанционные технологии, студенты могут получать знания одновременно в нескольких образовательных учреждениях. В связи с этим в проект закона внесены положения по применению дистанционных и электронных технологий, вводится понятие системы сетевого взаимодействия образовательных учреждений.

Никогда прежде закон не наделял педагогического работника особым статусом, но поскольку авторитет учителя в последнее время стал снижаться, таким высоким нормативным актом подчеркивается воля государства на повышение престижа педагога. Закрепляется не только статус работника, но и вводятся государственные обязательства по созданию условий для педагогической деятельности: детально урегулированы академические и трудовые права учителей, меры их социальной поддержки. Предусматривается принятие кодекса профессиональной этики педагогических работников и обеспечение уровня оплаты труда не ниже средней по экономике региона. Таким образом, создаются предпосылки для перехода к эффективному контракту с педагогами для достойной оплаты высококачественной работы.

Особое внимание уделено деятельности представителей общественности и работодателей в управлении образованием. Дополнительно к существующим формам их участия вводится независимая оценка качества образования, в том числе общественно­профессиональная аккредитация образовательных программ, закрепляется участие работодателей в государственной итоговой аттестации выпускников и проведении квалификационного экзамена по результатам профессионального обучения.

Отцы и дети

Проект закона повышает открытость образовательных учреждений для общества, причем предлагаются реальные механизмы по ее обеспечению для детей, родителей, педагогов. В частности, определяются требования к сайтам образовательных учреждений, вводится система мониторинга, позволяющая в целом оценивать развитие как отдельного образовательного учреждения, так и отрасли.

Законопроект иначе видит участников образовательных отношений, введя в их круг органы государственного управления и общественные организации, и по­особому относится к обучающимся и их родителям. Важно, что в нем подробно раскрываются не только права обучающихся, но и меры их ответственности.

Для людей, проявивших выдающиеся способности или имеющих ограниченные возможности здоровья, предусмотрен ряд особенностей при получении образования.

Мерам социальной поддержки учащихся посвящены вопросы стипендиального обеспечения: законопроект предлагает механизмы, определяющие размер стипендии. Например, академическая стипендия в образовательном учреждении может устанавливаться в размере не ниже половины минимального размера оплаты труда.

В будущий закон вошли вопросы обеспечения учебниками, питанием, обмундированием, местами в общежитиях, вопросы транспортного обеспечения и механизмы их реализации.

Зачастую родители были самыми бесправными участниками образовательного процесса. Проект нормативного акта подробно регламентирует права родителей на участие в управлении образовательными учреждениями, на получение информации обо всех видах обследования обучающихся, на присутствие при проведении этих обследований, на возможность выразить отношение к методикам, применяемым к ребёнку.

Строками закона подчеркивается приоритет родителей на воспитание и обучение детей. Впервые введён механизм защиты прав детей, в частности, в образовательных организациях предусмотрено создание комиссий по урегулированию споров между участниками образовательного процесса.

Коллективное законотворчество

Работа над законопроектом велась во всех субъектах страны, и практически каждый регион внёс свои предложения. Нормы, регулирующие перевод обучающихся по общеобразовательным предметам в следующие классы, были предложены Красноярским краем и Москвой. Свердловская область и Красноярский край рекомендовали ввести в проект вопросы профессионального обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Существенно доработаны положения об обучении на родном языке, за внесение изменений в которые ратовали Татарстан, Бурятия и Чеченская Республика. Самарская и Мурманская области способствовали проработке вопросов о разграничении полномочий в сфере образования, осуществляемых на различных уровнях власти, и финансовых механизмах их реализации. Владимирская и Кемеровская области поднимали вопросы формирования нормативов финансирования и обеспечения образовательной деятельности для малокомплектных и сельских школ.

– Перед нами полноценный, комплексный акт, который не называется кодексом, но по сути представляет собой результат кодификации, – отметила заведующая отделом социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Наталья Путило. – В скором времени встанет задача привести в соответствие с федеральным законодательством региональные акты. В технических науках есть термин «время отклика», обозначающий, что система, в которую внесены изменения, должна получить время, чтобы понять суть их изменений, применить их к себе и начать функционировать по ним. В данном законопроекте время выдержано правильно, думается, полгода – достаточный срок.

Вопрос ребром

Член комитета Смоленской областной думы по социальной политике Андрей Овчаров заявил о необходимости формирования единого образовательного пространства и оптимизации требований контролирующих органов к состоянию учебных помещений.
– Единство требований обеспечивается федеральным государственным стандартом, – пояснил Александр Дегтярев. – Действительно, школа самостоятельно определяет, какие предметы вводить, но зафиксированы и общее количество часов, которые школа должна реализовать, и те компетенции, которыми должен обладать выпускник. При решении спорных вопросов необходимо развивать активность и педагогических работников, и родителей.

В отношении санитарно­гигиенических норм и правил законопроект вводит замечательный механизм: если какой­либо отраслевой орган разрабатывает или принимает нормативные акты, затрагивающие интересы образования, то они подлежат педагогической экспертизе. Поэтому ряда требований может и не быть. Например, использовать аудиторную настенную доску только тёмно­зелёного цвета, в то время как давно применяются белые доски и цветные маркеры.

Дети с ограниченными возможностями здоровья сдают ЕГЭ на равных условиях с остальными учащимися, – проявила озабоченность заместитель председателя комитета Хабаровской законодательной думы по социальной политике Людмила Перкулимова. – У них должен быть свой социальный лифт.

– В настоящий момент в министерстве образования завершается работа над стандартом для этой категории детей, – проинформировала Наталья Третьяк. – Хочется обратить внимание, что закон «Об образовании» отдает приоритет инклюзивному образованию, обучению этих детей не в специальных учебных заведениях, а среди обычных здоровых детей.

Председатель комитета по образованию, науке, культуре и спорту Законодательного собрания Оренбургской области Геннадий Аверьянов:

– Обозначая в программах определённые и всегда завышенные цели, мы сразу ставим под угрозу исполнение, поскольку решать эти задачи приходится не центру или региону, а муниципальному образованию. В Оренбургской области 44 муниципальных образования, из них 40 дотационных, в то время как 62 процента школ Оренбургской области – сельские. Следует соотнести высокие цели и возможности бюджета.

– По поводу малокомплектности сельских школ вы абсолютно правы, – согласилась Наталья Третьяк. – Закон «Об образовании» учитывает их важность для системы, зафиксировав, что нормативы финансирования подобных учреждений должны составляться с учётом небольшой численности детей в таких школах. То есть принцип «деньги следуют за детьми» на них не распространяется.

Финансовые горизонты

Заместитель директора Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки Министерства финансов РФ Татьяна Тимофеева, выступая перед руководителями профильных комитетов, раскрыла тенденции формирования бюджета на ближайшие три года.

Реализация ФЗ­83 способствует расширению полномочий самих учреждений, устраняя излишнюю детализацию со стороны министерства финансов. В пределах уставных полномочий возросла возможность самостоятельно зарабатывать дополнительные средства, что, конечно, не является основной целью бюджетных организаций.

Важнейший вопрос при формировании бюджета – расходы по выплате заработной платы. На уровне субъектов зарплата в дошкольных учреждениях в 2013 году должна быть доведена до уровня средней в общеобразовательной школе. В этом году федеральным бюджетом предусмотрены 40 млрд. рублей субсидий регионам для повышения зарплаты в школе до уровня средней по региону.

В системе среднего и начального профобразования, с 2012 года находящейся на уровне субъектов РФ, к 2016 году средняя заработная плата должна быть доведена до средней в регионе. Самыми болезненными для федерального финансирования являются вузы.

– Вопрос повышения зарплаты профессорско­преподавательскому составу в 2013 году, – поделилась сомнениями Татьяна Тимофеева, – пока остается открытым, хотя определенные деньги уже предусмотрены.

Дело в том, что, как отмечал в своих выступлениях президент Владимир Путин, должно происходить не простое повышение заработной платы, а осуществляться ее взаимосвязь с реформированием системы образования, и треть денежных средств на эти цели должна быть изыскана самими вузами.

Поэтому сейчас рассматривается, как в дальнейшем будет повышаться зарплата в ВПО. Если вузы готовы к такому реформированию, то заработная плата станет повышаться. Если дополнительные денежные средства высшие учебные заведения не изыщут, то заработная плата будет только индексироваться пропорционально росту средней зарплаты в регионе.

Как взвесить эффективность

Выступление на семинаре­совещании начальника отдела департамента мониторинга и оценки эффективности органов власти Министерства регионального развития РФ Ирины Слепушенко было встречено вопросом Александра Дегтярева о том, можно ли назвать три лучших и три отстающих в области образования региона. В качестве ответа прозвучало следующее:

– Показателями, характеризовавшими эффективность деятельности губернаторов в сфере образования, были результаты ЕГЭ, численность выпускников, не получивших аттестат об образовании, и вопросы, касающиеся сирот и подростковой преступности.

Что касается неэффективности расходования финансовых средств, по которым образование занимало одно из первых мест, то сумма, составлявшая в 2008 году 142 млрд. рублей, к 2011 году снизилась до 110 млрд. рублей. Неэффективные расходы рассчитываются исходя из численности учителей, аполняемости классов, соотношений «учитель – ученик» и «учитель – прочий персонал».

На сегодняшний день соотношение «учитель – прочий персонал» снизилось, но в 2008 году на одного учителя приходилось 1,3 работника. Такого нет нигде в мире, в странах Запада прочий персонал составляет не более 10 процентов. Для России желаемая цифра – 53­66 процентов. Именно избыток прочего персонала является основным источником неэффективности. Единственный субъект, где практически нет таких расходов – Кемеровская область. Хорошие показатели у Тюменской области.

Если оценивать работу по степени удовлетворенности населения, в системе образования по данным выборочного опроса она составила 63 процента. В здравоохранении, для сравнения, 36­37 процентов.

Наиболее проблемные регионы, среди которых выделяются Курская область и Калмыкия, подводят соотношение «учитель – ученик» и наполняемость класса. Конечно, малокомплектность школ очень значительна: во многих регионах в классах по 6­7 человек, и перспектив к изменению не видно. Поэтому были предложены дифференцированные нормативы для города и села, составлявшие соответственно 1:16 и 1:9, но эти изменения не поддержало правительство, поскольку решено пересмотреть подход к оценке деятельности губернаторов. Теперь она будет определяться по одиннадцати показателям, из сферы образования останется всего один. Какой, пока не ясно, но скорее всего работа будет оцениваться по доле учащихся, не сдавших ЕГЭ. Хороший показатель предложило министерство образования – «число учащихся, занимающихся в современных условиях», но над ним следует поработать.