Закон об образовании: согласие и согласованность

Приняв новый закон об образовании, сегодня особенно важно добиться гармоничного урегулирования правоотношений

Новый закон «Об образовании в Российской Федерации» вступает в силу 1 сентября 2013 года. По всеобщему признанию он является одним из главных для страны, поскольку затрагивает интересы большинства граждан, и сохранил многое из того, что было уже в прежнем законодательстве – в части законности, бесплатности, сохранения объемов образования. Однако новый закон работать не будет, если не будут внесены изменения и поправки в другие федеральные законы, в которых также затрагиваются вопросы образования. И подобные изменения требуется внести в 180 федеральных законов, в том числе в 4 федеральных конституционных.

О проводимой и предстоящей в ближайшее время законотворческой деятельности шла речь на прошедших 5 марта парламентских слушаниях «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Смежники для производства человеческого капитала

Постановка задачи, объемов и сроков выполнения работы по внесению изменений в законодательные акты РФ прозвучали в докладе председателя Комитета по образованию Госдумы РФ Александра Дегтярева.

– Ни один продукт в мире не имеет такого длительного срока производства как производство человеческого капитала – даже если мы говорим о подготовке бакалавров, то производственный цикл, включая школу, составит пятнадцать лет. Мы должны предусмотреть гармоничное регулирование всех правоотношений в сфере образования и других смежных отраслях деятельности, чтобы в экономику страны приходили хорошо подготовленные высококвалифицированные специалисты.

Но гармоничного регулирования правоотношений невозможно добиться, приняв только закон об образовании. Целый ряд других федеральных законов, а также региональные законы в той или иной степени влияют на его реализацию. И даже локальные акты самих образовательных учреждений потребуют соответствующих изменений. К моменту вступления в силу закона об образовании, то есть уже к первому сентября 2013 года, все необходимые поправки в законы и нормативные акты должны быть внесены, чтобы избежать противоречия между нормами закона и существующей правоприменительной практикой. В редакции закона «О внесении изменений…», принятой в первом чтении, предусматривается изменение 102 федеральных законов. Ко второму чтению в закон предложено еще более 70 новых статей. Таким образом, масштабы изменений затронут 180 смежных федеральных законов. В большей степени это коснется используемой в законах терминологии, но и других содержательных вопросов, связанных с изучением языков, религиозным образованием, отсрочкой от призыва в армию, финансовым обеспечением, трудовыми отношениями, социальной поддержкой и льготами для отдельных категорий граждан.

Особого внимания, по мнению докладчика, потребуют вопросы подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре и докторантуре, система присуждения ученых званий и ее соотнесение с должностями в учреждениях образования и науки. И эта тема еще не раз поднималась во время слушаний.

Уже во второй половине апреля необходимо подготовить полный пакет поправок и провести второе чтение закона на заседании Госдумы РФ в середине мая. Третье чтение закона должно состояться во второй половине июня. Чтобы эффективно провести процедуру согласования между всеми заинтересованными ведомствами, было предложено создать рабочую группу для подготовки законопроекта ко второму чтению.

Главным заинтересованным ведомством принятия такого закона является Министерство образования и науки РФ, интересы которого на парламентских слушаниях представляла статс­секретарь, заместитель министра образования Татьяна Третьяк. Она отметила целый ряд поправок, которые необходимо внести в региональные законодательные акты и муниципальные документы в связи, например, с обеспечением гарантий предоставления дошкольного образования.

Требуют изменения федеральные законы в связи с унификацией системы льгот различных категорий граждан при поступлении в высшие учебные заведения, а также в части организации повышения квалификации и переподготовки работников, требования к которой содержат отраслевые законодательные акты. Изменение уровней образования потребует внесения корректив в Трудовой кодекс, а изменения в проведении государственной аккредитации образовательных учреждений – поправок в Налоговый кодекс. Новый закон переходит от аккредитации учреждений к аккредитации образовательных программ, то есть происходит отказ от деления учреждений на виды, и, следовательно, размер государственной пошлины уже не будет включать оплату за установление аккредитационного статуса.

– Закон отказывается от деления учреждений на виды (институты, академии, гимназии, лицеи и т.д.). Однако в наименовании учредителем может быть сохранено указание на вид в зависимости от направленности программ и специфики деятельности. Это расширяет потребности граждан в образовании: в одном учреждении могут быть реализованы гимназические, общеобразовательные и, например, компенсирующие программы.

Новым законом об образовании предоставляется широкая поддержка негосударственным образовательным учреждениям через систему субсидий. То есть тем учреждениям, которые выполняют функции по предоставлению государственных гарантий для получения дошкольного и общего образования. Для этого требуются изменения Бюджетного кодекса. И конечно, такие нововведения должны быть отражены в законодательстве субъектов Российской Федерации и актах местного самоуправления. «Министерство образования и науки со своей стороны готово разработать проект «модельного» закона для субъектов федерации в сфере образования, – заверила статс-секретарь. – Этот проект уже выложен на сайте министерства, он будет содержать основные базовые положения, но они могут быть конкретизированы с учетом особенностей отдельных субъектов федерации и не дублировать федеральное законодательство.

Обсуждаемый законопроект уже принят Госдумой РФ в первом чтении, прошел обсуждение в Общественной палате, у депутатов, в региональных законодательных органах государственной власти, Высшего Арбитражного Суда РФ, но еще остаются неурегулированные межведомственные вопросы.

Председатель Комитета Госдумы РФ по безопасности и противодействию коррупции Ирина Яровая отметила несколько важных поправок, которые необходимо учесть при подготовке законопроекта. Так, в российском законодательстве впервые появилось упоминание о кадетском образовании. Но не решены вопросы о соучредительстве и софинансировании таких учреждений со стороны министерств образования, обороны и региональных органов управления образованием. Для этого необходимы поправки в Гражданский и Бюджетный кодексы.

Второй вопрос – о допуске учебной литературы в образовательный процесс – связан с коррупционными рисками. Не секрет, что издание и допуск учебников нередко связаны с конкуренцией между издательствами. Решение этого вопроса требует создания специальных комиссий по экспертизе учебников, предоставления возможности учреждениям замены учебной литературы в течение учебного года и изучения степени соотнесения широкой линейки учебников, представленных сегодня на рынке, с задачами сохранения единого образовательного пространства и обеспечения качества образования.

Дополнительного правового решения требует вопрос повышения квалификации самих педагогических кадров, коль скоро именно от них в первую очередь зависит качество подготовки специалистов. И еще дополнительного изучения требуют проблемы прогнозирования рынка труда и потребности в специалистах. Министерство труда, как самая заинтересованная сторона в этом вопросе, не должно остаться в стороне.

Правки к поправкам

Тема коррупции прозвучала на слушаниях и в отношении науки. По мнению председателя Комитета Госдумы РФ по науке и наукоемким технологиям Валерия Черешнева, много вопросов возникает в сфере взаимодействия науки и образования. В последние три года научные исследования в большей степени финансируются в университетах, а не в научных учреждениях, и это приводит к определенным перекосам в таком взаимодействии. Недостаточно четко прописаны права и возможности для обучающихся в аспирантуре и докторантуре научных учреждений. Требует решения и вопрос о повышении требований к ВАКу. Это специфика российской высшей школы – в других странах нет такой практики присуждения научных степеней на государственном уровне, и каждый университет выдает свой диплом.

– Мы к такому кардинальному решению не готовы, – отметил Владимир Шершень. – Хотя в истории отечественного образования есть прецедент: в 70¬е годы прошлого века ВАК непосредственно подчинялся председателю правительства, а не министерству образования. ВАК – общественная структура, и подчинение министерству привносит потерю независимости. Чем больше государственных надстроек будет иметь система присуждения ученых степеней, тем выше ее коррупциогенность. Кроме того, должно быть четко установлено: занимаешься наукой или образованием, пожалуйста, защищайся. Но не дело чиновникам или начальникам заниматься наукой, это не их работа.

Отметил выступающий и разницу между российским законодательством и мировой практикой в определении докторской степени, которая свидетельствует не о признании заслуг отдельного ученого, а о наличии научной школы (исследовательской лаборатории). Указал и на существующую разницу между налоговыми льготами, которые имеют Сколково и малые инновационные предприятия при вузах и научных организациях. Они должны иметь равные условия работы.

Продолжил тему интеграции науки и образования и подготовки кадров высшей квалификации Владимир Иванов, заместитель главного ученого секретаря Президиума Российской академии наук. «Если раньше аспирантура была первым шагом в науку, сейчас по новому закону это последний шаг в образовании». Проблема в том, что определение аспирантуры как уровня образования, который может реализовываться в научных учреждениях, требует от них наличия лицензии на образовательную деятельность и соблюдения всех санитарных норм и правил, что далеко не всегда можно сделать. Выступающий поддержал идею, что для оздоровления ВАКа необходимо вернуться к практике независимости от министерства и необходимо согласовывать президиум и состав ВАКа с Российской академией наук.

И с особой озабоченностью представители научного сообщества озвучили положение закона об отмене надбавок за ученые степени и ученые звания. По их предложению, необходимо разработать компенсирующие механизмы и придать всем изменениям законный характер, чтобы ученые не пострадали.

Все эти вопросы требуют внимания и корректировки при внесении поправок как в закон о науке и научно-технической политике, так и при реформе ВАК.

В качестве правки к такой поправке прозвучал комментарий Натальи Третьяк: «Новый закон об образовании по-иному решает вопрос о надбавках за ученую степень. Это не стимулирующая и не компенсационная надбавка, это квалификационное требование (наличие ученой степени и ученого звания) к занимаемой должности. Эти виды надбавок включены в должностной оклад. То же самое определено и для научных организаций – там, где это прописано должностными требованиями. Надбавка не исчезнет финансово, это требование к уровню квалификации работника, претендующего на определенную должность».

Возможно, это несколько снизит привлекательность защиты диссертаций для чиновников и руководителей необразовательных и ненаучных организаций.

Вместе с тем вопросы трудоустройства и оплаты труда преподавателя связаны не только с наличием ученой степени. Людмила Духанина, заместитель председателя Комиссии по развитию образования Общественной палаты, внесла предложение о комплексной коррекции законодательства и конкретных предложений в обсуждаемый законопроект. Трудовой кодекс РФ предполагает для преподавателей каждые пять лет избрание и перевод на должность, но такая ситуация затрудняет привлечение зарубежных специалистов. Эта проблема становится все более актуальной, и невнимание к ней со стороны других ведомств ограничивает в вузах трудоустройство зарубежных педагогических работников. В таких случаях нужен более мягкий подход, при котором возможен прием на работу на условиях трудового договора на неопределенный срок.

Еще одна проблема связана с прописанной в новом законе возможностью организации сетевых форм реализации образовательных программ, в которых могут принимать участие не только образовательные учреждения, но и учреждения науки, культуры, здравоохранения и прочие, расширяя, таким образом, возможности учебной производственной практики и осуществления новых видов деятельности. Дело в том, что для предоставления ресурсов и помещений подобным организациям в аренду или безвозмездное пользование необходимо проводить конкурсы или аукционы. Эту норму закона нужно поправить, расширив перечень исключений и введя в него организации, вовлеченные в сетевое взаимодействие, а также организации питания и физкультурно-оздоровительной работы.

Первый заместитель председателя Комитета по образованию Госдумы РФ Олег Смолин привлек внимание участников ярким эмоциональным призывом к внимательной работе над законопроектом. Действительно, при разработке законопроекта, идущего в тесной связке с главным законом возможны три варианта: дублирование того, что уже есть в законе об образовании, стремление улучшить положения принятого закона, и, возможно, даже усугубить и без того спорные положения. «На каждый шаг вперед в законе приходится три шага назад», – отметил докладчик. Так, большой недостаток принятого закона – отказ от светского образования: конфессии могут вмешиваться в учебный процесс, влиять на отбор преподавателей, вводить религиозные обряды в школах и молельные комнаты, что не может не привести к повышению конфликтности.

Прозвучало предложение о расширении прав и возможностей для отдельных категорий граждан. Например, дети-сироты должны иметь право на получение бесплатного образования не только по программам подготовки квалифицированных рабочих, но и право на получение среднего профессионального образования, а лица в психиатрических стационарах – право на получение среднего образования не до 18, а до 23 лет. А также прозвучал призыв к обеспечению равных условий налогообложения для государственных и негосударственных учреждений. Нередки случаи, привел пример О. Смолин, когда государственное учреждение платит налогов больше, чем получает денег из бюджета. Или еще пример: негосударственные вузы имеют возможность получения бюджетных мест, но требования к ним в этом случае ужесточились: необходимо иметь здание в собственности. Но тогда увеличиваются и налоги.

Ведущий заседание Николай Булаев, член Комитета Госдумы РФ по Регламенту и организации работы, внес поправку о необходимости при решении данного вопроса разделять государственный заказ на подготовку специалистов и небюджетный прием. Действительно, в государственных вузах есть сегодня как бюджетные, так и небюджетные фонды. Налоги на землю и на имущество компенсируются для государственных вузов государством, то есть учредителем, в части государственного задания, но не компенсируются на внебюджетный прием.

– Если сегодня негосударственный сектор допущен к государственному заказу, – отметил ведущий, – он вправе рассчитывать на компенсацию налогов по земле и по имуществу в размере такого государственного заказа. В этом отношении государственный и негосударственный секторы будут находиться в одинаковых условиях.

От имени негосударственного сектора образования на слушаниях выступил президент Российской ассоциации негосударственных вузов Владимир Зернов. Он еще отметил, что определенная дискриминация негосударственного сектора все же сохраняется даже при условии расширения возможностей получения государственного заказа. Во многих странах мира именно негосударственные вузы являются лидерами в образовании и науке. О качестве и эффективности работы нужно судить по результатам, как это делают коллеги за рубежом.

– Новый закон должен мотивировать конкретные коллективы на конкретные результаты. Они говорят о результатах, мы говорим о затраченных ресурсах. И в мониторинге министерства речь в большей степени идет о затраченных ресурсах.

Для продвижения наших вузов в мировых рейтингах нужна реальная мотивация и реальная конкурентная среда, нужна единая налоговая политика для государственных и негосударственных вузов.

Военные и необязанные

Одна из наиболее болезненных тем, поднятых участниками слушаний, – отсрочка от призыва на военную службу. На это обратил внимание в своем выступлении О. Смолин. Он отметил, что в новом законе в связи с изменением статуса учреждений начального профессионального образования, введением подготовительных отделений в вузах, установлением третьего уровня образования (аспирантура) не определено право отсрочки от призыва в вооруженные силы для обучающихся, и предложил ввести такую же отсрочку и такие же равные права для обучающихся на базе среднего образования и для аспирантов.

– Нужно взять за правило: сначала образование, потом служба, – отметил депутат.

Однако у военных и политиков на этот счет сложилось иное мнение. Член Комитета Госдумы РФ по обороне Алексей Журавлев, поднял, прежде всего, вопрос об обязательном среднем образовании как фундаментальном принципе государственной образовательной политики и отметил, что, по статистике Минобороны РФ, количество неграмотных призывников составило 1,5 процента – это около 4 тыс. человек в одном призыве, – то есть те, кто не умеют читать и писать. С одной стороны, как можно допускать их к современной боевой технике. Но с другой – они могли бы в дальнейшем получить среднее образование, однако право на его получение ограничено законом до 18 лет. Нужно увеличить срок для получения среднего образования и сохранить сеть вечерних школ для обучения взрослых. Высказано предложение и о внесении поправок в закон об образовании относительно возвращения начальной военной подготовки в школах.

– Сегодня ребята клеят коробочки и вышивают крестиком. В этой ситуации мы не подготовим специалистов, способных обращаться с военной техникой.

О проблемах призыва граждан на военную службу продолжил разговор Алексей Князев, начальник направления призыва и подготовки граждан к военной службе Главного организационно-мобилизационного управления Генштаба Вооруженных Сил РФ. По его словам, Президент РФ В. Путин поставил задачу о стопроцентном комплектовании вооруженных сил, но эту задачу решить невозможно даже с учетом расширения числа контрактников. Необходимо расширять «базу призыва», то есть контингента граждан, не имеющих права на отсрочку. Приведенная статистика показывает, в 2004 году на первоначальном воинском учете стояло 1200 тыс. человек, в 2011 году – всего лишь 700 тыс., в этом году – 650 тыс., спад придется на 2014¬2016 годы – 550 тыс. человек. Генштаб считает устаревшей практику предоставления отсрочки студентам, обучающимся по аккредитованным специальностям. Введение в законе положения об аккредитации укрупненных групп специальностей еще больше расширяет категорию пользующихся правом на отсрочку. При этом проведенный Минобрнауки РФ мониторинг эффективности деятельности вузов показал, что 27 процентов государственных вузов и большое число филиалов являются неэффективными, а значит, ведут некачественную подготовку. Негосударственные же вузы вообще в мониторинге не участвуют. Таким образом, отсрочка от армии для студентов, по мнению докладчика, позволяет держаться на плаву неэффективным государственным и негосударственным вузам. Отсрочку от призыва нужно предоставлять только тем вузам, которые включены в перечень эффективных вузов, и по специальностям, востребованным экономикой страны. Избежать коррупционности в этом вопросе позволяет открытая публикация критериев мониторинга и перечня эффективных вузов на сайте Минобрнауки РФ.

Устаревшей практикой названо и право на отсрочку для духовных и религиозных образовательных организаций, поскольку они реализуют образовательные программы, в том числе в соответствии с государственными стандартами, таким образом, ничем не отличаясь от других образовательных учреждений. Если же воинская служба противоречит религиозным убеждениям, они могут проходить альтернативную службу.

Аспиранты, обучающиеся в научных организациях, также имеют отсрочку. Но в этом случае для программ аспирантуры должна быть введена обязательная аккредитация по УГС, а не только наличие лицензии.

Задача решена

Парламентские слушания проводятся с целью создания широкой дискуссионной площадки для обсуждения законопроектов. Возможность выступить с наболевшими проблемами предоставляется как законодательным, так и исполнительным органам власти, органам управления субъектов Российской Федерации, представителям союзов и ассоциаций, учреждений и организаций. Площадка, организованная Комитетом Госдумы РФ по образованию, свою задачу решила. Председатель комитета Александр Дегтярев поблагодарил всех участников слушаний за активное участие в работе над законопроектом и заверил в том, что все предложения будут рассмотрены.