Бюджет 2012. Образование

Доля бюджета

Главный финансовый документ страны – законопроект «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» принят Госдумой РФ в первом чтении

Как отразятся принятые решения на положении такой важной отрасли, как образование, которая во многом определяет качество и стандарты жизни граждан России? Сможет ли полной грудью вздохнуть отечественная наука, без вовлечения результатов которой в хозяйственный оборот победная инновационная поступь страны вряд ли возможна?

Бюджет новый – проблемы старые…

Точек зрения на проект бюджета РФ на 2012 год и следующую двухлетку существует множество – и зачастую полярных. Однако если попытаться привести их к общему знаменателю, то становится очевидным, что риски действительно существуют, а именно «сохраняющаяся высокая зависимость бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры», поскольку «практически половина бюджетных расходов должна быть обеспечена за счет добычи и экспорта нефти и газа». При этом, согласно базовому прогнозу Минэкономразвития, цена на нефть должна держаться на достаточно высоком уровне – 100 долларов за баррель. Об этом напомнил выступивший в качестве содокладчика на заседании Госдумы, где в первом чтении обсуждался проект бюджета, председатель Счетной палаты РФ Сергей Степашин.

Эксперты говорят и о том, что новый бюджет повторяет старые ошибки. Накроет ли нас новая волна мирового финансово-экономического кризиса или нет, доподлинно никому не известно, однако бюджет – в том виде, в котором он сегодня существует, – «трудиться и обороняться» от кризисных проявлений точно не готов.

Оппозиционные партии, в частности, КПРФ, не устраивает сама концепция федерального бюджета. Бюджет традиционно снижает финансирование по социальным направлениям (например, в соответствии с законом об образовании денег на отрасль выделяется в два раза меньше, чем на Западе). Государственные и частные расходы на образование в России, по данным авторов нового доклада ОЭСР «Education at a Glance – 2011» («Взгляд на образование – 2011: индикаторы ОЭСР»), составляют всего лишь 4,7 процента ВВП, в то время как в странах ОЭСР – 6,1.

Между тем, государственная поддержка образования – это долгосрочные инвестиции в будущую экономическую и социальную стабильность, уверены авторы доклада. Вызывает опасения у КПРФ и то, что за бортом бюджетных приоритетов, несмотря на декларации, остается развитие собственных производства и науки, а ставка делается на заимствования из-за рубежа.

Настоящим валуном преткновения является вопрос о передаче дополнительных полномочий федерального центра регионам, которые очень часто не в состоянии профинансировать делегированное. В первую очередь, это касается расходов на социальную сферу. В частности, много критики, что называется, «с мест» вызывает передача учреждений НПО и СПО на попечение региональных бюджетов.

И хотя представлявший законопроект на думском заседании и.о. министра финансов Антон Силуанов пытался заострить внимание депутатов на позитивных тенденциях – на три следующих года предусмотрено постепенное сокращение дефицита бюджета с 1,5 процента ВВП в 2012 году до 0,7 в 2014-м, а в 2015-м планируется выйти на бездефицитный бюджет, – значительная часть парламентариев оптимизма не разделила: «за» проголосовали 314 депутатов, против – 87, воздержались – 2. Среди тех, кто «по принципиальным соображениям» не поддержал подготовленный правительством РФ документ, – депутаты фракций КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия», не желающие брать на себя ответственность за распределение бюджетных денег в существующем варианте законопроекта. Впрочем, Владимир Жириновский, несмотря на отказ его партии голосовать за бюджет, в качестве положительных моментов документа отметил увеличение расходов на оборону, здравоохранение, образование, строительство школ.

Концептуального характера замечания не носят

Раздел бюджета под названием «Образование» перед первым прочтением законопроекта в Думе был подвергнут пристрастному рассмотрению одиннадцати парламентских комитетов-соисполнителей.

Особый интерес для журнала представляют заключения, данные тремя профильными комитетами: по образованию, по науке и наукоемким технологиям, по делам молодежи.

Главная мысль заключения, данного Комитетом по образованию, – законопроект «подготовлен с учетом ожидаемых итогов социально-экономического развития Российской Федерации и ожидаемого исполнения федерального бюджета в 2011 году».

Комитет констатирует, что при подготовке документа учтены все нормы законодательства в области образования, в том числе учитывающие изменения, принятые в последнее время, а также инициативы, которые выдвинуло руководство страны в поддержку развития образования.

По мнению депутатов, выполняются все обязательства перед гражданами страны, продолжается активная социальная политика, вложение инвестиций в образование как в отрасль, которая во многом определяет качество и стандарты жизни граждан России. При изложении своей точки зрения Комитет по образованию ключевым словом явно считает «реальная»: «предлагаемые расчеты ассигнований обоснованы и проведены с учетом реальной экономической ситуации и требований развития отрасли, в том числе с учетом завершения реализации ряда программ». Речь идет прежде всего о программах, направленных на стимулирование деятельности органов государственной власти субъектов РФ по развитию и модернизации системы образования в регионах, а также завершению строительства отдельных объектов.

Комитет отмечает, что партийный проект по поддержке российской школы будет продолжен. На эти цели планируется направить ещё 60 млрд. рублей, что должно обеспечить выполнение задачи – уже в 2012 году вывести зарплату учителей на уровень средней по экономике по всем субъектам РФ.

В 2013 году, констатирует комитет, предусмотрено выделение еще 40 млрд. рублей для завершения программы по модернизации региональных систем образования, а за счёт федерального бюджета в течение трех лет на развитие дошкольного образования будет направлено еще 10 млрд. рублей.

Как несомненный позитивный факт парламентарии отмечают «специальную ипотеку» с пониженной ставкой и минимальным первоначальным взносом для молодых учителей, на что предусмотрены средства в сумме 1,5 млрд. рублей ежегодно в 2012-2013 годах. Из этого же разряда предусмотренная бюджетом компенсация расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам федеральных образовательных учреждений, проживающим и работающим в сельской местности.

В бюджете учтены средства для выплаты ежемесячной денежной компенсации педагогическим работникам федеральных государственных образовательных учреждений с целью содействия их обеспечению книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями. К сожалению, признают депутаты, средства на эти цели рассчитываются исходя из нормативов, установленных в 2000 году и закрепленных в законе «Об образовании», без учета возможной перспективы их увеличения. Пресловутая реальность в действии…

Проблемой Комитет по образованию называет объективную оценку реальных расходов на прикладные научные исследования в области образования, проводимые высшими учебными заведениями. Причина состоит в особенностях планирования ассигнований на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, осуществляющим несколько видов деятельности, на финансовое обеспечение выполнения госзадания на оказание государственных услуг (работ). «К сожалению», ассигнования предусматриваются по одному подразделу, исходя из наибольшего объема бюджетных ассигнований в общем объеме, а именно по подразделу «высшее и послевузовское профессиональное образование». Однако, констатирует комитет, это очень важное для вузов направление финансирования, поскольку в соответствии с законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» во всех высших образовательных учреждениях в обязательном порядке должны вестись научные работы.

Итоговая оценка заключения парламентского Комитета по образованию содержит взвешенный вывод – отмеченные замечания не носят концептуального характера.

На научные исследования – менее одного процента

Заключение на проект бюджета Комитета по науке и наукоемким технологиям в части финансирования науки и инноваций отличается несколько иной тональностью.

Парламентарии этого комитета заострили внимание на важности решения проблемы повышения неналоговых доходов, получаемых в основном за счет эффективного использования научно-технического потенциала страны, вовлечения результатов научной и научно-технической деятельности в хозяйственный оборот. Это особенно актуально в условиях возможного снижения роли энергосырьевого сектора экономики и налоговых поступлений как основных источников формирования федерального бюджета постперестроечного периода. По мнению депутатов, система налогообложения должна оказывать позитивное воздействие на структурные изменения в экономике, формировать благоприятные условия для развития инновационной деятельности.

Председатель комитета Валерий Черешнев отметил, что в представленном проекте бюджета заявлено, что его формирование осуществлялось, в том числе исходя из поддержки инновационного и инвестиционного развития. Однако озабоченность комитета вызывает тот факт, что расходы бюджета на научные исследования и разработки гражданского назначения в процентах к ВВП будут «планомерно» сокращаться: в 2012 году они составят 0,55 процента, в 2013-м – 0,51, в 2014-м – 0,39.

В связи с этим комитет рекомендует учесть при доработке бюджета предложение, согласно которому необходимо предусмотреть выделение средств на фундаментальные исследования и содействие научно-технологическому прогрессу для достижения показателя 0,7 процента ВВП, продекларированному Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Парламентарии обратили внимание на то, что для обеспечения инновационной экономики рабочими кадрами, специалистами средней и высшей квалификации при планировании объемов и структуры расходов бюджета на профессиональное образование необходимо обеспечить соблюдение экономически обоснованных пропорций между видами профессионального образования – начальным, средним, высшим и послевузовским.

Комитет по науке и наукоемким технологиям обеспокоен сокращением числа учреждений начального и среднего профобразования. В рамках проводимой работы по децентрализации полномочий публично-правовых образований при формировании проекта бюджета на 2012 год и на 2013-2014 годы планируется передать субъектам РФ федеральные учреждения среднего профобразования. Комитет считает, что принятие такой нормы приведет к несбалансированности региональных бюджетных систем, росту разрыва между доходами и увеличением расходных полномочий. Передача учреждений начального и среднего профобразования на баланс субъектов РФ, по мнению членов комитета, приведет к дальнейшему сокращению их числа в экономически слабо развитых и дотационных регионах, о чем свидетельствует статистика за последнее десятилетие.

Парламентский Комитет по делам молодежи считает необходимым предусмотреть в проекте федерального бюджета существенное увеличение размера стипендии студентов начального, среднего и высшего профобразования и внести изменение в закон РФ от 30 марта 1993 года «О минимальном размере оплаты труда», устанавливающий размер стипендии студентов.

… кроется в деталях

Итак, напрашивается вопрос, почему Комитет ГД по образованию, обсудив в первом чтении проект бюджета страны, в отличие от дружественных парламентских комитетов, в заключении на раздел «Образование» не нашел повода для «концептуальных замечаний»?

Разумно предположить, что причина кроется не в непрофессионализме и не в отсутствии патриотизма депутатов, а в том, что в ходе, прямо скажем, мучительного обсуждения на свои многочисленные дотошные и пристрастные вопросы они получили обезоруживающие ответы присутствовавших на заседании представителей профильных министерств и ведомств. Среди них были заместитель министра образования и науки Инна Биленкина, директор Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки Министерства финансов Михаил Котюков, аудитор Счетной палаты РФ по контролю расходов федерального бюджета на науку, образование, культуру, спорт и средства массовой информации Сергей Агапцов.

Стоит признать, что в качестве эпиграфа к сказанному на заседании более всего уместна фраза, произнесенная «в сердцах» председателем комитета Григорием Балыхиным: «нельзя одновременно всех осчастливить». Хотя, без преувеличения, градус накала депутатских страстей в ходе обмена мнениями свидетельствует о том, что добиться этого эффекта членам Комитета по образованию очень бы хотелось…

Представитель Минфина Михаил Котюков начал свое выступление с позитива. Рассматриваемый проект, сообщил он, вносится на условиях, когда уже имеется утверждённый на три года законом РФ бюджет 2012-2014 годов. По сравнению с теми параметрами, которые были утверждены год назад, на сегодняшний день цифры по разделу «Образование» на 2012 и 2013 годы существенно увеличиваются. В 2012 году общая цифра по разделу «Образование» составит 584 млрд. рублей, в 2013-м планируется 538,7 млрд., в 2014-м – 478,2. При этом, отметил финансист, в проекте бюджета учтены все те основополагающие решения, которые были приняты в процессе подготовки документа.

– Должен отметить, – внес ясность М. Котюков, – что сфера разграничения полномочий образования устроена таким образом, что основной объём расходных обязательств лежит на плечах субъектов РФ и муниципальных образованиях.

При этом общий объём расходов на образование, который должен быть в следующем году направлен из всех бюджетов, должен, по оценкам Минфина, превысить 2 трлн. 162 млрд. рублей, в 2013-м – 2 трлн. 466, а в 2014 – 2 трлн. 625 млрд. рублей. Таким образом, налицо ежегодный существенный рост расходов на образование за счёт бюджетов.

Представитель Минфина заострил внимание на вопросе, продолжающем будоражить педагогическую общественность – о передаче ряда полномочий центра на места. Поскольку, объяснил он, федеральный бюджет берет на себя финансовое обеспечение деятельности, например, подразделений полиции субъектов (кстати, в размере порядка 200 млрд. рублей), то правительством был предложен ряд мер, касающихся встречной передачи субъектам ряда отдельных обязательств. Одно из наиболее крупных предложений – это передача на уровень субъектов сети учреждений СПО.

Важно помнить, подчеркнул М. Котюков, что учреждения начального, среднего профобразования – это фактически полномочия субъектов РФ. За редким исключением – таковых, по расчётам министерства финансов, должно быть всего 58 учреждений федерального подчинения. Все остальные – учреждения субъектов: на сегодняшний день их уже 1500 и ещё 769 должны быть переданы субъектам. Эта рокировка уменьшает ассигнования 2012 года – расчётно, на 29 млрд. рублей.

Однако М. Котюков добавил, что специальные трансферты вместе с учреждениями не передаются, а учитывается размер полномочий. Он признал:

– Так сложился общий баланс, что передать мы смогли полномочий на меньшую сумму, чем забрать. Поэтому считаем, что в субъектах есть ресурсы для того, чтобы эти учреждения взять и с 1 января содержать на должном уровне.

С учетом того, что ситуация в субъектах разношерстная, в параметры федерального бюджета для подстраховки заложена дотация на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов. Поэтому Минфин имеет законодательную возможность поддержать те субъекты, где ситуация окажется критичной. Цена вопроса поддержки передачи полномочий – 20 млрд. рублей.

Директор Департамента министерства финансов констатировал, что можно быть спокойным за раздел бюджета, неизменно привлекающий внимание, – федеральные целевые программы: финансирование ни одной из утвержденных в установленном порядке программ не прекращается.

Одним из самых острых обсуждавшихся на заседании вопросов стал вопрос стипендиального обеспечения студентов.

М. Котюков привел следующие цифры: резервирование 20 процентов от стипендиального фонда для совершенствования этого механизма увеличивает расходы раздела на 23,7 млрд. рублей только к 2012 году.

Председатель Комитета ГД по образованию Григорий Балыхин перевел разговор в плоскость реальной политики. Он напомнил о недавней ситуации: глава правительства вынужден был указать министрам «мне жалуются студенты, что у них стипендия с 1 сентября этого года не 1200 рублей, а 1100».

Апеллируя к представителю Минфина, председатель комитета заявил, что по этому вопросу принято согласованное решение:

– С 1 сентября этого года мы не индексируем размер стипендий, а индексируем стипендиальный фонд. Тем самым даём возможность самим вузам устанавливать размер стипендий для конкретного студента.

Чтобы было предельно ясно, Г. Балыхин четко продекларировал алгоритм действий:

– Чтобы студент мог рассчитывать на стипендию 1200 рублей, мы с вами должны были внести поправку в закон «О высшем послевузовском профессиональном образовании». Изменить цифру 1100 на 1200. Мы этого не сделали вместе с министерством.

Председатель комитета вновь жестко подчеркнул: дело не в том, что «мы проспали и не внесли эту поправку», а в том, «что это было совместное решение». И этот ход, казалось бы, открывает желанный простор для проявления самостоятельности самими вузами… Увы, приходится признать, этого пока не случилось.

И поскольку проблема налицо, Г. Балыхин усилил аргументацию цифрами: индексация стипендиального фонда с 1 сентября 2011 года произошла не на 6,5 процента, как планировалось ранее, а на 9 процентов. При этом, как уже доложил представитель Минфина, под рубрикой «Совершенствование использования стипендиального фонда» этот фонд был увеличен еще на 20 процентов. Таким образом, общее увеличение составило почти 30 процентов. По мнению председателя комитета по образованию, сейчас существует два пути:

– Первый путь – это действительно прибавить 9 процентов к 1100 рублям, и это будет 1200, или всё-таки кому-то повысить больше, кто особые успехи показывает.

Выступающий уточнил, что эти особые успехи затем будут поощряться в рамках уже специальных стипендий и президента, и правительства, которые учреждаются с 2012 года.

Напомним: согласно указу президента от 14 сентября 2011, для студентов – и аспирантов-очников, обучающихся по направлениям подготовки (специальностям), соответствующим приоритетным направлениям модернизации и технологического развития российской экономики, учреждено 3 тыс. стипендий, из них 2700 – для студентов, 300 – для аспирантов. Размер – 7 и 14 тыс. рублей соответственно.

Правительством РФ учреждены стипендии для 5 тыс. студентов и аспирантов вузов, обучающихся по приоритетным специальностям. Для первой категории предусматривается 4,5 тыс. стипендий в год в размере 5 тыс. руб., для второй – 500 стипендий в размере 10 тыс.

Предусмотрены также стипендии для систем НПО и СПО – 5 тыс. стипендий, из них 1,5 тыс. в размере 2 тыс. рублей и 3500 – 4 тыс.

В настоящее время Минобрнауки готовятся документы, которые будут регулировать порядок распределения всех специальных стипендий.

Существенное уточнение внесла заместитель министра образования и науки Инна Биленкина:

– Сейчас министерство совместно с РСПП, ТПП работает над тем, чтобы подключить работодателей к участию в подготовке, материальном стимулировании и поощрении этих наиболее выдающихся студентов, потому что сегодня работодатели заинтересованы в специалистах высокого уровня с хорошей качественной подготовкой.

Выступающая напомнила, что в действующей федеральной целевой программе «Развитие образования» предусмотрено три вида субсидий – на модернизацию системы дошкольного образования, общего образования и профобразования.

Относительно профобразования: Минобрнауки провело конкурс на выдачу субсидий регионам, но он, как определила И. Биленкина, «был дополнительно отягощён» тем, что регионы должны были не просто пообещать модернизировать свою систему из своих средств, а найти заинтересованного в этом работодателя.

На конкурс, с гордостью констатировала замминистра образования, вместе с регионами пришли такие компании, как «Сухой» в Новосибирской области, «Северсталь» в Вологодской области, «Норильский никель» в Красноярском крае, «Энергетические системы Востока» в Приморском крае, «Новолипецкий комбинат» в Липецкой области, «Металлинвест» в Белгородской области. В результате была получена существенная добавка на модернизацию региональных систем профобразования – уже от работодателей, которые, подчиняясь логике сегодняшнего дня, осознают, что помогать системе образования не только необходимо, но и модно. Без сомнения, это не может не радовать.

Возвращаясь к вопросу о повышении студенческих стипендий с нового учебного года, И. Биленкина одной из главных причин «текущего» взаимного непонимания между властными структурами, ректорским корпусом, лидерами общественных студенческих организаций и, в итоге, собственно студентами, назвала «недостаточное информационное поле». А это как раз полноценная возможность ловить рыбку в мутной воде. По мнению заместителя министра, студенческие лидеры, вместо того чтобы доводить необходимую информацию до студентов, «занимаются политическими интригами».

Согласитесь, вопрос взаимного непонимания, на острые углы которого очень часто натыкаются и законодатели, и представители исполнительной власти, является весьма актуальным, поскольку из просто негативного фактора межличностных отношений перерос в проблему едва ли не государственного масштаба.

И. Биленкина обнародовала такой факт: министр образования и науки Андрей Фурсенко предложил нормативно закрепить именно за студенческими организациями право (и обязанность!) заниматься работой по распределению стипендий, однако пока их лидеры от этого отказались. Они заявили «вы распределяйте, а мы будем контролировать». Да ведь мы это уже, кажется, слышали…

Что касается нынешней ситуации с повышением зарплаты учителям, то она, нельзя умолчать, является зеркальным отражением выше описанной. Грустно… Благое дело – довести зарплату до средней по экономике, широко разрекламированное на самом верху, – в реальности на сегодняшний день обернулось жесточайшим разочарованием учительских масс. И причина не только в том, что педагоги не получили той прибавки, на которую рассчитывали, но и в том, что их принуждают лгать, называя псевдообновленный размер своей заработной платы.

Об этом прямо заявили депутаты Комитета ГД по образованию. В частности, Виктор Шудегов акцентировал:

– Вот сейчас учителям подняли заработную плату на 30 процентов, как было объявлено, или до средней по экономике, но при этом снизили, убрали надтарифный фонд. Вчера выступал среди учителей Москвы. Они говорят, так у нас же снизилась заработная плата после повышения. Конечно, это абсурд, но они вот это заявили мне.

По мнению депутата, необходимо это тоже «взять под контроль, мониторить ситуацию», может быть, открыть горячую линию, чтобы систематизировать поступающие жалобы и разбираться с ними.

– Учителя, – заострил внимание выступающий, – пишут, что ожидали существенно большего повышения заработной платы, а на деле оно составило 300 рублей – это 5-6 процентов.

Депутат Раиса Горячева также с горечью отметила:

– Вот сейчас пензенских учителей, сама присутствовала при этом, заставляют говорить о том, что их зарплата составляет 14-16 тыс. рублей. Заставляют. Этой зарплаты нет.

Представитель Минфина, взявший слово, напомнил, что федеральный бюджет не софинансирует повышение заработной платы учителей – софинансируется программа модернизации именно самой школы, самого процесса образования. Вопрос повышения зарплаты, вновь подчеркнул он, – это вопрос собственника, учредителя. Средства на финансирование программ модернизации предусмотрены в федеральном бюджете, и Минфин рассчитывает, что субъекты примут решения по плановому повышению фондов оплаты труда для своих учреждений.

Решение этой задачи, которого ждут более миллиона российских учителей, безусловно, лежит в плоскости самой что ни на есть реальной политики. Неслучайно, премьер-министр РФ Владимир Путин потребовал продолжать процесс доведения зарплаты учителей до средней по экономике до тех пор, пока это не произойдёт повсеместно. Любопытны цифры, приведенные А. Фурсенко в ходе недавней рабочей встречи с В. Путиным: 44 региона довели среднюю заработную плату учителей до средней по своей территории, 38 повысили её на 30 процентов по сравнению с первым кварталом текущего года.

Процитируем министра образования еще раз. В выступлении на правительственном часе в Совете Федерации (середина октября 2011 года. – Прим. ред.) он сказал, что зарплата учителей, по сравнению с 2006 годом, увеличилась с 6,9 до 18,4 тыс. рублей.

Г. Балыхин подытожил: нужно создать все необходимые предпосылки и добиться того, чтобы регулярно индексировать фонд оплаты труда учителей. Из федерального бюджета, такова реальность, постоянно эти вливания делаться не будут, но федеральный центр сделал шаг навстречу субъектам, уверен депутат. Задача, поставленная Владимиром Путиным, подчеркнул глава комитета, – это задача не только на 2012 год, но и на следующие год-два.

Непременным условием деятельности исполнительной власти в этом направлении, считает Г. Балыхин, должно быть широкое информирование общественности по двум актуальным вопросам – повышению учительских зарплат и студенческих стипендий.

Не случилось бы только так, что рефреном к этой большой и, несомненно, трудной работе станут слова, произнесенные депутатом Р. Горячевой:

– У нас, получается, бюджет – это одно, а жизнь простого учителя, пусть даже заслуженного, – это совсем другое.

Подготовила Наталия Пылина.

При подготовке публикации использованы данные открытых источников информации, а также материалы, предоставленные Комитетом ГД по образованию.

Эту статью ещё никто не успел прокомментировать. Хотите стать первым?