Государственная Дума: итоги и перспективы

Дум высокое стремленье

Государственная Дума РФ пятого созыва завершила свою работу. Выступая на последнем пленарном заседании 23 ноября 2011 года, председатель Борис Грызлов назвал следующие итоговые цифры: принят 1581 федеральный закон, одобрено 27 федеральных конституционных законов.

Подведена черта под законотворческой деятельностью 32 парламентских комитетов, в том числе по образованию. Способствовала ли его многотрудная, в истинном значении этого слова, работа «сохранению образовательного потенциала страны как основы её человеческого потенциала»?

Оптимистический пессимизм

В начале 2009 года один из наиболее ярких представителей Комитета Госдумы по образованию, депутат Олег Смолин направил Президенту РФ аналитическую записку «Российская образовательная система на пороге пятикратного кризиса». Даже одно ее название звучит пугающе.

Депутат Николай Булаев из Комитета по науке и наукоемким технологиям в свою очередь признается в апрельском интервью 2010 года:

– Сегодня я вижу, что дальнейшая модернизация российского образования требует определённых законодательных инициатив, без которых не обойтись.

Итак, каков же образовательный лейтмотив четырех прошедших лет?..

Мировой финансовый кризис накрыл и Россию, но в 2008 году еще никто не знал, что это только его первая волна. Демографическая яма стала зиять столь очевидно, что недобор в вузы и ссузы даже на бюджетные места приобрел черты одной из острейших проблем системы профобразования. По данным Минобрнауки, к 2012 году количество выпускников школ в России составит 700 тыс. – против 1,3 млн. в 2006 году.

В 2008 году принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. В разделе «Развитие образования» радует глаз перспектива: «Реализация инновационного варианта развития экономики предполагает увеличение общих расходов на образование с 4,8 процента валового внутреннего продукта (в 2007-2008 годах) до 7 процентов в 2020 году, в том числе увеличение расходов бюджетной системы – с 4,1 процента до 5,5-6 процентов валового внутреннего продукта».

Министр Андрей Фурсенко в марте 2008 года обращает внимание, говоря о качестве отечественного образования, что оно не удовлетворяет возглавляемое им министерство, и причины падения, по его мнению, нужно искать в первой половине 1990-х. Чиновник заверяет, что министерство делает всё необходимое для решения проблемы. Заметим однако, что в течение последних лет и сам министр, и деятельность возглавляемого им министерства с его структурными подразделениями с завидной регулярностью публично подвергались критике: и со стороны негодующих граждан, и со стороны президента страны. Глава государства вынужден дать жесткую оценку результатам работы системы образования России: «с передовых позиций в образовании мы откатились». И это является горькой правдой, ибо международные рейтинги образованности населения России в последние годы заметно упали.

В 2010 году министр образования и науки делает заявление:

– Мы много говорим о кризисе, о сложной экономической ситуации. На самом деле государство выделяет немалые ресурсы. Если бы в 2004 году нам сказали, что образование будет получать такие средства, как сегодня, то мы бы не поверили. За последние годы наблюдался очень заметный рост бюджетного финансирования...

Отметим, что, по данным А. Фурсенко, в нынешнем году консолидированный бюджет образования составляет более 2 трлн. рублей.

Можно констатировать, что в 2011 году практически завершена работа по утверждению новых образовательных стандартов. По этому поводу министр, выступая на «правительственном часе» в Госдуме в феврале 2011 года, выразил отдельную благодарность комитету по образованию и его председателю за большую работу по рассмотрению образовательных стандартов общего образования. Рабочая группа комитета, подчеркнул министр, трудилась до тех пор, «пока не было сделано заключение, что эти стандарты реально имеют общественную поддержку». Однако вопросы к ФГОС в целом остаются.

В феврале 2010 года президент Дмитрий Медведев утвердил национальную образовательную инициативу «Наша новая школа». В ней содержится немало прекрасных и, безусловно, разумных пожеланий, но в том, что задуманное будет реализовано «от и до» – при том объеме финансирования образования, который, даже по заявлениям официальных лиц, составляет в лучшем случае половину от минимальной потребности, – значительная часть профессионально-педагогического сообщества выражает сомнение.

Помпезно начавшийся Год учителя, одной из главных задач которого было назначено повышение социального престижа профессии, завершился, к сожалению, негромко и не был ознаменован повсеместным повышением реальных учительских зарплат. Впрочем, надежда остается: с 1 сентября 2011 и на 2012-2013 годы на модернизацию системы школьного образования только из федерального бюджета предусмотрено 120 млрд. рублей, при этом средняя заработная плата учителей, как заявлено, должна увеличиться не менее чем на 30 процентов.

ЕГЭ за «отчетный» период вырвался на фарватер и перешел «от эксперимента – к штатному режиму». Реакция возмущенной общественности известна. Среди основных негативных последствий единого государственного экзамена эксперты называют снижение уровня знаний и депрофессионализацию выбора юных граждан страны.

Вступил в силу и федеральный закон (2007) о двухуровневом высшем образовании, однако спектр выставленных ему оценок по-прежнему многообразен. Это относится и к представителям самой системы образования, и общества в целом, включая, разумеется, работодателей. С точки зрения председателя Комитета Госдумы по образованию Григория Балыхина (2009), «наше образование должно интегрироваться в европейское образовательное пространство, нам нельзя возвращаться к железному занавесу».

Началась реализация мероприятий новой пятилетней федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы, главным посылом которой является утверждение, что «существующие проблемы российского образования требуют комплексного решения». Однако серьезный анализ результатов воплощения программных требований в жизнь пока делать рано.

В период деятельности Госдумы пятого созыва была начата также реализация проекта «Сколково». Принят целый ряд решений, закрепляющих создание в этом инновационном центре благоприятного режима, в том числе – по привлечению на работу высококвалифицированных иностранных специалистов. Тут, как говорится, поживем – увидим.

В 2009 году вступил в действие закон о малых предприятиях при вузах и научных учреждениях. Эйфория, сопровождавшая обсуждение и принятие федерального закона №217, к сожалению, сменилась растерянностью, для чего есть объективные причины. Однако закон работает, хоть и не с заявленной степенью эффективности: уже созданы порядка 1100 малых предприятий. Хочется верить, что их будет намного больше – парламентарии учли ряд законодательных недочетов: облегчили для МИПов применение упрощённой системы налогообложения, упростили оформление прав на аренду помещений, разрешив не проводить избыточные здесь конкурсные процедуры.

Долго и бурно страной обсуждался проект одного из самых резонансных законов последнего времени – «Об образовании в РФ»: общее количество комментариев и предложений составило более 11 тыс. И закона на сегодняшний день все еще нет, что, скорее, хорошо, поскольку цена совершения возможных ошибок катастрофически велика.

Нельзя не отметить и то, что, по признанию экспертов, педагогическое сообщество устало от преобразований и реагирует на них совсем не так, как рассчитывали реформаторы.

Такой – разумеется, в самых общих чертах, – была канва, по которой в обозримом периоде пришлось «вышивать» Комитету Госдумы по образованию, и зачастую суровой ниткой. Поэтому не лишенной здравого смысла представляется оценка, данная образовательным перспективам на старте работы Госдумы пятого созыва Олегом Смолиным, заместителем председателя комитета по образованию, – «оптимистический пессимизм».

Человек образования во власти

Согласитесь, в деятельности любого предприятия ключевую роль играет его глава. Любопытна характеристика, которую дал О. Смолин председателю Комитета Госдумы по образованию Григорию Балыхину, занимавшему долгое время должность первого заместителя министра образования, а затем руководителя федерального агентства Рособразование, после первых шагов, сделанных им в качестве главы комитета:

– Первые заседания нового комитета показали, что его новый председатель настроен на конструктивную работу со всеми депутатами, включая оппозицию… Хочется надеяться, что новый председатель думского комитета сумеет остаться человеком образования во власти.

Сегодня можно признать, что эта надежда, к счастью, оправдалась. В своем комментарии корреспонденту «АО» президент Московского государственного технического университета им. Н.Э. Баумана, академик РАН Игорь Фёдоров очень высоко оценил работу Комитета Госдумы пятого созыва по образованию:

– Комитет работал очень хорошо и продуктивно, и с ним контактировала вся образовательная общественность.

Игорь Федоров охарактеризовал Григория Балыхина как «профессионала из профессионалов, который прошел всю вузовскую школу от А до Я», добавив, что «у него высокие человеческие качества».

– Я бы сказал, – подытожил И. Федоров, подчеркнув, что выражает мнение очень многих представителей ректорского корпуса, – что весь состав комитета – это прекрасные люди и хорошие профессионалы.

В ходе последнего заседания Госдумы пятого созыва депутаты получили награды президента и правительства страны. Приятно отметить, что среди них были и представители комитета по образованию.

За заслуги в законотворческой деятельности, направленной на решение стратегических задач социально-экономического развития страны, полномочный представитель правительства в Госдуме Андрей Логинов вручил председателю комитета Григорию Балыхину медаль П.А. Столыпина II степени.

Почётной грамотой президента награждён член комитета по образованию Сергей Неверов. Благодарность Правительства Российской Федерации объявлена Юрию Карабасову, первому заместителю председателя комитета.

Sed lex!

В фокусе внимания парламентского комитета по образованию в течение прошедших четырех лет, по данным автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Госдумы, находилось 84 законопроекта. Над 72 из них работа завершена. Принято 29 федеральных законов. Разных. Громких и не очень. Несомненно, закрывших белые пятна законодательного поля. В обозримом периоде комитет провел более 100 заседаний, выступил организатором резонансных круглых столов и парламентских слушаний. Однако сухие цифры весьма однолинейно характеризуют итоги работы комитета по образованию. Необходимо признать, что фундаментом ее выступало глубокое знание предмета деятельности членами комитета, с одной стороны, и их гражданское неравнодушие, с другой. Именно так.

Обратим внимание на группу законов, ключевым определением для которых может служить понятие «качество образования».

В 2009 году парламентарии приняли ряд законов, результатом реализации которых стало появление нового вида вуза – федерального университета, а также новой категории вуза – национального исследовательского университета, которая присваивается по результатам конкурса сроком на десять лет с учетом программы развития. Этим учебным заведениям предоставлено право самостоятельно устанавливать образовательные стандарты и реализовывать на их основе образовательные программы. Известно, что не все ректорское сообщество аплодирует этому законодательному акту, справедливо задавая вопрос, «что останется их учебным заведениям, если все средства будут стянуты на вершину пирамиды»? Каковы в таком случае перспективы развития интеллектуального потенциала региона, если одаренные выпускники из провинции бросятся покорять столицы и ряд других крупных городов?

Особое внимание – флагманам российского образования. Установлен ряд особенностей правового положения и регулирования образовательной деятельности по отношению к двум университетам России: Московскому государственному университету им. М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургскому государственному университету.

По отдельным, наиболее востребованным экономикой страны техническим и естественнонаучным специальностям законом увеличен срок обучения в аспирантуре по очной форме до четырех лет, по заочной – до пяти.

Говоря о законотворческой работе, направленной на повышение качества образования, нельзя не упомянуть принятый в конце 2010 года закон, существенно обновивший процедуры государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций, а также процедуру осуществления государственного контроля качества образования. Весьма существенным является то, что этим законом усилены роль и значение общественной, общественно-профессиональной аккредитации, результаты которой в обязательном порядке рассматриваются при проведении аккредитационной экспертизы.

Много нареканий вызывает работа филиалов учреждений высшего образования. Сегодня их деятельность, а также деятельность отделений, структурных подразделений образовательного учреждения приведена в соответствие с Гражданским кодексом РФ, что позволит повысить качество работы в этом сегменте системы образования.

Несомненно, к победам думского комитета по образованию следует отнести принятие ряда законов, которые внесли весомый вклад в сохранение уникальной системы подготовки творческих кадров для отрасли культуры, позволили законодательно закрепить специфику осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях в области искусства. Напомним, что позитивную роль в благоприятном законодательном исходе «боевых действий», которые вели деятели культуры и ректоры ведущих творческих вузов, обеспокоенные судьбой отечественной культуры, сыграли и парламентские слушания (февраль, 2011), организаторами которых плечом к плечу выступили думские комитеты по культуре и по образованию. В ходе слушаний животрепещущая тема положения системы художественного образования, названной министром культуры Александром Авдеевым «падчерицей системы образования», получила развитие в «нужном ключе».

Если подвести основные итоги законодательного урегулирования проблем образования в названной сфере:

• массовое художественное образование станет для граждан более доступным – закреплен правовой статус и определены основы функционирования детских школ искусств;
• закреплено положение о введении ФГОС СПО в области искусств, обеспечивающего получение гражданами основного общего образования и среднего (полного) общего образования, наряду с получением среднего профессионального образования;
• мастера культуры получили возможность совершенствовать свое мастерство на уровне послевузовского образования – введено понятие ассистентуры-стажировки как формы подготовки кадров по творческо-исполнительским специальностям.

Одним из важных результатов работы Госдумы пятого созыва является принятие закона, не без основания названного Григорием Балыхиным эпохальным. Его революционность, несмотря на ряд ограничителей, состоит в том, что он законодательно уравнивает в правах государственный и негосударственный секторы образования. Ключик, которым открывается ларчик равнодоступности, – бюджетное финансирование частных вузов и ссузов на основе государственного задания. Стоит сделать оговорку, что пока решения не получил кардинальный вопрос о том, какова должна быть система критериев допуска к конкурсу на получение госфинансирования. По мнению ректора Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ) Ярослава Кузьминова, система критериев должна быть прозрачной и равно касаться и государственных, и негосударственных образовательных учреждений. Заметим также, что эксперты в области образования и ректоры вузов говорят и о том, что конкуренция между разными секторами образования должна быть добросовестной, свободной от коррупционной составляющей.

Депутаты комитета по образованию не выпускали из поля зрения вопросы социальной защиты и поддержки педагогов, хотя можно не сомневаться, что засучить рукава для работы в этом направлении придется и парламентариям следующего созыва. В частности, сделан еще один шаг на пути реального повышения качества работы педагогов – учителя получили право на прохождение профессиональной переподготовки и повышение квалификации не реже чем один раз в пять лет. Учителя, работающие в сельской местности, обрели возможность получить жилье в собственность – снят запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за государственными и муниципальными образовательными учреждениями, в том числе высшими учебными заведениями. Существенно увеличено число сельских учителей, которые получают компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, нормативно урегулирован вопрос предоставления этих компенсаций.

Одним из вопросов, актуальных для общества, является проведение итоговой аттестации вообще и единого государственного экзамена, в частности. Законодатели, уточним, «одним ухом» прислушались к критике, которую высказывали и профессиональное сообщество, и «широкие народные массы». Установлено, что ЕГЭ не является единственной формой вступительных испытаний. Закреплена возможность испытаний не в форме ЕГЭ, а в форме экзаменов, проводимых самим образовательным учреждением. Это распространяется на иностранцев и российских граждан, уже имеющих высшее или среднее профессиональное образование и намеревающихся продолжить его по тому же профилю по сокращенным программам бакалавриата.

Для современной России острой является проблема поиска баланса интересов и возможностей для лиц разных национальностей и вероисповеданий. Принят ряд законов, призванных гармонизировать национальные отношения. В частности, установлено, что примерные основные образовательные программы должны учитывать региональные, национальные и этнокультурные особенности. Гражданам, освоившим образовательные программы среднего (полного) общего образования на родном языке, предоставляется право пройти итоговую аттестацию по родному языку и родной литературе дополнительно к обязательному прохождению государственной (итоговой) аттестации. Установлено, что учреждения профессионального религиозного образования (духовные образовательные учреждения) вправе реализовывать на основе лицензий образовательные программы в соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов и, в случае получения государственной аккредитации, выдавать в установленном порядке документы государственного образца о соответствующем уровне образования.

Законодатели продолжили работу по разграничению полномочий между федерацией, регионами и местными органами власти. Целый ряд вопросов будет решаться на местном уровне, в том числе по государственной поддержке реализации дополнительных предпрофессиональных общеобразовательных программ в области искусств в муниципальных детских школах искусств, по подтверждению документов об образовании, об ученых степенях и ученых званиях и др.

Предложенный тематический рубрикатор законов, ставших свершившимся фактом, разумеется, не отражает всей широты законодательного поля, но, хочется верить, дает представление о разнообразии направлений нормотворческой работы комитета по образованию.

Если же говорить о главном итоге деятельности депутатов Комитета Госдумы по образованию, понимая ее как ответственное исполнение гражданского долга перед обществом, то очень точной представляется оценка депутата О. Смолина:

– Думаю, что наша работа, даже когда законопроекты не принимаются, не проходит даром.

Не правда ли?

Вместо послесловия

Приведем еще одну цифру «на вырост» – это законопроекты и законы, работа над которыми Комитетом Госдумы по образованию не завершена: их 21.

На последних заседаниях комитет по образованию работал над законопроектами, касающимися расширения возможностей использования электронного обучения, в том числе дистанционных образовательных технологий, и создания и деятельности студенческих советов. Принятие решений по этим проектам, без преувеличения, является социальным заказом общества. Ясно, что точность ожидаемых решений будет зависеть от концептуального подхода.

– Я бы не стал называть процессы, идущие в образовании, реформой. Это скорее усовершенствование, – отметил в одном из интервью Григорий Балыхин.

По мнению Олега Смолина, образование – по определению система консервативная, поэтому любая попытка «ломки» в такой системе обречена на провал.

С точки зрения Николая Булаева:

– То, что сегодня происходит в системе образования, правильнее называть модернизацией, а не реформированием. Мы не меняем систему в целом, а пытаемся понять, что нужно изменить таким образом, чтобы при самом малом вмешательстве достичь наилучшего результата.

Налицо общность подходов. Характеризуя образовательную систему, депутаты, придерживающиеся разных политических взглядов, но, являясь прежде всего профессионалами «от образования», единодушны: «ломка» и разнообразные «кульбиты» никогда не шли образовательной системе на пользу.

Какой подход в ближайшие пять лет будет положен в основу работы парламентариев профильного для представителей системы образования комитета Госдумы? Уважаемые читатели, заверяем вас, что редакция нашего журнала будет пристально следить за его деятельностью. Пожелаем депутатам нового созыва вдумчивой плодотворной работы.

Автор: Наталия Пылина.

При подготовке публикации использованы данные открытых источников информации, а также материалы, предоставленные Комитетом ГД по образованию.