Госдума РФ о распределении полномочий в образовании

Конечная цель – успех человека

В Государственной Думе РФ 31 мая состоялись парламентские слушания Комитета по образованию на тему «Нормативное обеспечение реализации полномочий в сфере образования на разных уровнях власти». С основными докладами выступили председатель комитета Александр Дегтярев и директор Департамента регионального развития Минобрнауки РФ Сергей Кравцов. Децентрализация части федеральных и расширение региональных полномочий непосредственно связаны с вопросами финансирования и совершенствования системы образования в целом, поэтому к теме обсуждения проявили интерес представители разных ветвей и уровней власти – как центра, так и регионов страны. Всего в слушаниях приняло участие более 200 человек.

На перекрестке полномочий

– Проблемы разграничения полномочий, – начал свое выступление с обобщения Александр Дегтярев, – относятся к числу наиболее сложных управленческих. Действующая в России трехуровневая структура управления в сфере образования включает федеральный, региональный и муниципальный уровни, не составляющие органичное единство, поскольку происходит пересечение компетенций, несовпадение распределения объемов ответственности и ресурсов. Каждая из сторон должна иметь законодательно установленные полномочия, при этом надо стремиться к тому, чтобы объём неурегулированных или неразграниченных полномочий по возможности сокращался.

В связи с большой значимостью этого вопроса Дмитрий Медведев, будучи президентом, в 2011 году подписал распоряжение о подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Основным направлением с целью частичной децентрализации было определено расширение полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Рабочие группы подготовили предложения о передаче более ста таких функций с федерального уровня на региональный, предполагая предоставить субъектам РФ большую самостоятельность. Этот процесс уже происходит. Регионам недавно была передана часть федеральных полномочий в сфере образования: лицензирование, аккредитация, контроль, надзор за исполнением законодательства с одновременным выделением субвенций на их исполнение.

Сегодня настал черед наболевшего для многих жителей страны вопроса о дошкольном образовании, находящемся на муниципальном финансировании. При этом учитывается, что, обладая в соответствии с ФЗ-131 большими полномочиями, местные органы власти не в состоянии их полностью реализовать, поскольку доля их бюджетов в консолидированном бюджете страны составляет по первичным доходам 7 процентов, а подавляющее число муниципальных образований являются дотационными.

Стремление субъектов к объективности

Второй стороной этой проблемы является отсутствие общей методологии законодательного регулирования в вопросах образования на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления, а среди принятых ими нормативно-правовых актов видно значительное расхождение по количеству и качеству. Формирование в опережающем порядке законодательной базы областей и республик позволяет решать ряд управленческих задач, по которым нет федеральных норм. Например, Московская городская дума приняла закон об инклюзивном обучении. Это дало возможность организовать работу по данному направлению на качественно новом уровне.

– Продолжая тему перераспределения полномочий, – выделил проблему Александр Дегтярев, – назову ещё один законопроект, внесённый в Госдуму РФ Астраханской областной думой, – по возвращению субъектам России права выступать учредителями государственных вузов. Такой закон стал бы шагом по выравниванию прав органов власти различных уровней и позволил бы иначе рассматривать вопросы работы филиалов вузов на своих территориях. А такие проблемы есть.

Нередко региональные власти поддерживают филиалы учебных заведений, несмотря на нарекания, связанные с качеством образования. Резон очень простой. Эта поддержка имеет реальное влияние на развитие кадрового потенциала региона. Так, например, по результатам проведённых в Западной Сибири исследований, из выпускников региона, обучавшихся в вузах Москвы и Санкт-Петербурга, обратно на работу по специальности возвращается 17-20 процентов специалистов, а из выпускников своих региональных вузов или филиалов центральных вузов своей области – до 82 процентов.

– Обсуждаемый вопрос имеет, к сожалению, много недостатков, – отметила председатель комитета Думы Ставропольского края по образованию и науке Людмила Кузенкова. – Например, несогласованность по реорганизации учебных заведений, приводящая к социальной напряжённости в регионе. Так, приказом Минздравсоцразвития РФ Пятигорская фармакологическая академия присоединена к Волгоградскому медицинскому университету, хотя в Ставропольском крае есть собственная медицинская академия. Об этом решении не было проинформировано ни руководство Ставропольского края, ни руководство Волгоградской области. В проекте закона «Об образовании» регион обязан согласовывать реорганизацию своих учебных заведений с федеральной властью, а обратного не существует. Думается, это надо исправить.

Второй момент. Минобрнауки РФ в 2012 году передало на региональные уровни средние специальные учебные заведения, но забыли про премиальный фонд педагогическим коллективам. Соответственно, сократилась заработная плата у ряда категорий педагогов. Кроме того, после этой передачи исчезла заинтересованность профильных министерств и ведомств в подготовке специалистов.

И третье. Сегодня предлагается передать дошкольные учебные заведения на уровень субъектов. Без дополнительного финансирования регионов это решение будет пустой декларацией.

Триединый финансовый вопрос

– Вопрос разграничения полномочий обсуждается давно, – отметил в своем выступлении директор Департамента регионального развития Минобрнауки РФ Сергей Кравцов, – и, на мой взгляд, не будет когда-то решён окончательно, потому что развивается государство, развивается и система образования. Поэтому к проблеме мы будем возвращаться, и применение той или иной модели распределения полномочий, конечно, зависит от ситуации, в которой находится система образования, какие задачи перед ней ставятся и какие принимаются решения.

Такая практика применялась и прежде: в 2003 году субъекты РФ получили возможность оплачивать заработную плату учителям и нести учебные расходы путем получения федеральных субвенций. Этот важный шаг в то время существенно стабилизировал систему образования. Сейчас указом Президента РФ Владимира Путина поставлена цель аналогично решению относительно учителей серьёзно повысить заработную плату и педагогическим работникам дошкольных образовательных учреждений. Поэтому предлагается финансирование оплаты труда педагогических работников и учебных расходов муниципальных ДОУ производить из региональных бюджетов. А если смотреть вперед, то в проекте нового закона говорится о передаче полномочий на уровень субъектов РФ еще и по системе дополнительного образования.

– Профессиональному образованию, – продолжил свое выступление Сергей Кравцов, – необходимо укреплять связь с работодателями. В этом году учреждения начального и среднего профессионального образования были переданы на региональный уровень. Впервые в рамках федеральной целевой программы «Развитие образования» предусматриваются субсидии 30 регионам страны на обеспечение взаимосвязи по приоритетным отраслям экономики учреждений НПО и СПО с представителями работодателей. В соответствии с указом Президента РФ ставится задача к 2018 году зарплату преподавателей и мастеров производственного обучения довести до средней в экономике субъекта федерации. Это повышение будет поэтапным и весьма существенным, а реализацию проекта предполагается проводить путём замещения, то есть направления федеральных субсидий на развитие материально-технической базы системы НПО и СПО, капитальный ремонт и модернизацию в целом.

С финансовой стороны подошел к обсуждению вопроса заместитель председателя комитета Виктор Шудегов:

– Необходимо внести в новый закон положение, чтобы на развитие образования планировалось не менее 7 процентов ВВП. В системе начального и среднего профессионального образования увеличение заработной платы необходимо произвести не к 2018 году, а уже в 2013 году. Для вузов поэтапно поднять ее до 200 процентов. С целью повышения статуса педагогического работника следует признать его государственным служащим, как это сделано во многих европейских странах, в том числе в Германии.

В конечном счете на федеральном уровне в первую очередь необходимо решить три блока вопросов: расширение права граждан на образование, повышение статуса педагогического работника и обеспечение достаточного финансирования образовательных учреждений.

Весовые категории знания

Выступление первого заместителя председателя Комитета Госдумы РФ по образованию и науке Олега Смолина было пронизано критикой в отношении территориальной образовательной политики:

– Неужели нормально, что в России в одном регионе финансирование образования в десять раз хуже, чем в другом, а размер заработной платы в семь-восемь раз ниже? Сейчас мы имеем ситуацию, когда Москва по социальным показателям близка к Чехии, а, например, Тыва – к Монголии. Следовательно, необходимо установить на федеральном уровне минимальные ставки и оклады педагогических работников, оказать поддержку финансово недостаточным регионам, чтобы право ребёнка на образование не зависело от того, в какой части страны ему повезло или не повезло родиться. Нам нужна не элитарная, а эгалитарная модель образования.

Передавать в регионы часть высших учебных заведений, в том числе педагогические и медицинские, считаю невозможным, а право регионов создавать вузы целиком поддерживаю. Необходимо вернуть в федеральное законодательство о госстандартах требования к содержанию образования. Реально образовательное пространство, как ни странно, сейчас обеспечивается только единым госэкзаменом.

– Кроме того, – завершил свое выступление Олег Смолин, – необходимо учитывать мнение коллективов учреждений СПО и НПО об отнесении их к тому или иному уровню ведения. Не секрет, что часть этих учреждений мы потеряли или потеряем.

На необходимость формирования единого образовательного пространства обратила внимание и руководитель Тольяттинского территориального управления Министерства образования и науки Самарской области Лариса Загребова:

– Законодательство в сфере образования не предусматривает реальных полномочий органов местного самоуправления на определение политики в образовании, его содержания и основных принципов организации. Но при этом муниципалитеты обладают огромным влиянием, связанным с учредительством, финансированием и назначением руководителей учреждений общего образования. Это часто приводит к рассогласованию усилий разноуровневых органов управления образованием.

Образование является государственной гарантией, следовательно, его доступность и качество должны быть одинаковы для каждого гражданина страны. Более того, существует единая для всей страны система оценки знаний выпускников – единый государственный экзамен. А финансовая обеспеченность муниципальных образований и условия обеспечения качества знаний в стране существенно отличаются.

В Самарской области в рамках эксперимента управления образованием на основе создания образовательных округов был создан институт соучредительства общеобразовательных учреждений органами местного самоуправления и государством в лице субъекта. Это обеспечило возникновение новых образовательных сетей на объединённых в образовательные округа муниципальных территориях, а также сделало возможным финансирование муниципальных образовательных учреждений напрямую государственным органом управления образования в регионе.

Такие действия позволили нам подойти к разрешению отмеченных выше противоречий. Но для полного выравнивания условий получения гарантированного качественного образования необходимо вообще уйти от разграничения полномочий в сфере образования, отнеся их только в ведение государства с пересмотром объёма налоговых поступлений на уровень региона.

Ориентир № 1

– Главной фигурой инновационного развития является человек с его потребностями, ценностями, интересами, – четко обозначила в своем выступлении конечную цель обсуждаемых преобразований член Комитета СФ РФ по науке, образованию, культуре и информационной политике Людмила Бокова. – Мы должны предоставить гражданам максимальные условия для того, чтобы все могли получить дошкольное и обязательное общее образование, выбирать действительно качественные ссузы и вузы для получения профессионального образования. Нормы должны быть понятны всем и нацелены на успех человека.

Аудитор Счётной палаты РФ Сергей Агапцов произвел краткий анализ нормативной правовой базы в сфере распределения уровней власти:

– Мы видим, что и Конституция, и другие нормативные документы ориентированы на единую политику в системе образования, поэтому все три уровня власти должны действовать в едином правовом поле.

Наша проверка нормативной правовой базы в сфере распределения уровней власти показала, что вопрос, поставленный сегодня на парламентских слушаниях, очень своевременный и требует серьёзной корректировки и изменений. И в первую очередь хотел бы остановиться на позиции министерства образования, которое считает, что обеспечение государственных гарантий гражданам права на получение общедоступного бесплатного общего образования относится к полномочиям органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления. Но это не так, и определённое самоустранение из данного правового поля не оправдано. Полномочия есть, и они определены нормативными актами.

– Кроме того, сегодня в условиях децентрализации образования и внесения кардинальных изменений в закон «Об образовании» мы считаем, что необходимо пересмотреть и полномочия Минобрнауки РФ в части усиления координирующей и методологической роли и увязки с финансовым обеспечением, – отметил, завершая свое выступление, Сергей Агапцов.

– От того, кого подготовят наши школы и вузы, зависит жизнь каждого из нас, – резюмировал руководитель фракции ЛДПР в Госдуме РФ Владимир Жириновский. – Поэтому образование должно стоять на первом месте. А у нас министр образования и науки, как и министр культуры, считаются неключевыми фигурами. Главное – силовики или финансисты. А должно быть наоборот: пусть силовики сидят в полицейских участках без работы и без преступников. А у учителей работа должна быть всегда, чтобы не было тех, кем занимается полиция. Все полномочия нужно спускать как можно ниже. И не только в сфере образования, но и в экономике, демократии, безопасности, чтобы внизу было реальное самоуправление, чтобы мы получали самых лучших специалистов, а в образовании не было брака. В вузе должен быть свободный учебный план. Зачем заставлять учить ненужные дисциплины? Пусть студент учит то, что он хочет.

– Нужно быть осторожными и находить все способы сохранения школ, – предостерег лидер ЛДПР. – Мы детские сады раздали, а сейчас в них очередь. Поэтому и сельские школы надо сберечь. Закрывается школа – это ЧП! Пусть там будет всего три ученика, но это наши граждане, и нельзя допускать, чтобы в мороз или слякоть дети полдня добирались на уроки в соседнее село. Закрываются 7 вузов в системе Минобороны – давайте проследим судьбу преподавателей этих военных училищ и академий.

Закон «Об образовании» установил возможность финансирования малокомплектных сельских школ по нормативам, не зависящим от количества обучающихся. При закрытии такой школы в соответствии с законодательством требуется согласие сельского схода и проведение предварительной экспертизы последствий ликвидации учебного заведения.

По итогам парламентских слушаний были приняты рекомендации, в которые, помимо высказанных предложений, были включены вопросы относительно разработки порядка аттестации педагогов негосударственных образовательных учреждений, а также о подготовке нормативных правовых актов по вопросам лицензирования и аккредитации образовательных учреждений и аттестации педагогических кадров. Все поднятые вопросы станут предметом обсуждения на заседании Комитета Госдумы РФ по образованию и науке.