Влияние кризиса на систему образования России

Какой система образования России выйдет из кризиса?

В Комитете российского парламента по образованию представлен скользящий прогноз развития экономики системы образования нашей страны до 2015 года. По самому актуальному на сегодняшний день прогнозу, даже на этом «рубеже» не всем уровням российского образования удается выбраться из черной полосы, характеризующейся дефицитом бюджетного финансирования.

Как известно, составлять прогнозы – дело неблагодарное, причем касается это не только погоды. Стопроцентно точный прогноз создать практически невозможно, поскольку жизнь наша устроена так, что исходные данные, которые были взяты для «предсказания»
могут измениться. Вот и мировой финансово-экономический кризис сделал свое дело, фактически обесценив прогностические труды любой из сфер, так или иначе связанных с человеческой деятельностью.

К истории вопроса

Российское образование переживало не лучшие времена и без финансовых потрясений, а вопрос о его будущем давно будоражит многие умы на просторах страны. В новой России за последние 15 лет были предприняты несколько попыток построить экономический прогноз развития системы образования вообще и высшего профессионального – в отдельности.

Одна из таких работ началась в 1997 году в рамках разработки Концепции реформирования организационно-экономического механизма развития системы образования России. Прогноз охватывал все уровни системы, связанные друг с другом принципом распределения бюджетных средств – на нормативно-подушевой основе. В нем оценивался разброс между требующимся и фактическим уровнями бюджетного финансирования, а также оценивалось время, требующееся для того, чтобы финансирование каждой из ступеней образования достигло рассчитанных для него потребностей – по разным вариантам прогноза с учетом бюджетных и внебюджетных средств. В качестве спасительных рассматривались внебюджетные средства, которые можно было привлечь в систему образования в зависимости от проводимой политики и бюджетного финансирования. Дефолт 1998 года нарушил расчеты ученых, и они были вынуждены прекратить работу.

Следующий прогноз начал строиться в 2000 году при подготовке Стратегии развития российского образования. Он предусматривал три варианта:

• «государственный», когда увеличивается бюджетное финансирование, а экономические механизмы не модернизируются;
• «негосударственный», когда бюджетное финансирование ограничивается только предусмотренными государственными гарантиями, с помощью которых рынок образовательных услуг развивается и получает поддержку;
• оптимальный, когда растет бюджетное финансирование и одновременно реформируется организационно-экономический механизм функционирования системы образования.

Годом позже в России появился прогноз, который фактически стал уточнением и развертыванием предыдущего. По сути, это был макропрогноз развития экономики образования без разбивки по регионам. Он предстал на суд образовательного сообщества в четырех вариантах – пессимистическом (трендовом), бюджетном, а также двух модернизационных – без бюджетного приоритета и с бюджетным приоритетом. Работа оценивала приближение удельных расходов в расчете на одного обучающегося к рациональному нормативу по годам. Оценка была сделана в среднем по профессиональному образованию с учетом ухудшающейся демографической ситуации. В бюджетном и в обоих модернизационных вариантах предполагалось, что даже при сокращении контингента все бюджетные средства останутся в системе и пойдут на увеличение нормативов финансирования. По всем вариантам к 2010 г. сохранялся дефицит бюджетных средств. В пессимистическом варианте он достигал 75%, в бюджетном – 40%, в модернизационном без бюджетного приоритета – 30%, с бюджетным приоритетом – 10%. При этом привлечение внебюджетных средств играло значимую роль в преодолении нехватки ресурсов в системе профобразования.

Прогноз, работа над которым велась в 2003-2004 гг., составлялся с учетом введения в России новых организационно-правовых форм – автономного учреждения и государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации. Он имел два варианта: инерционный и модернизационный (с тремя сценариями – бюджетным, административным и реформистским).

Особое внимание уделялось системе ВПО с учетом интеграции науки и образования, появления исследовательских университетов и перехода на уровневую систему.

И последний из докризисных прогнозов был сделан в 2007 г. Параметры бюджетного финансирования в нем задавались проектом федерального бюджета на 2008-2010 гг. Так же были построены два варианта прогноза, которые отличались темпами изменения макроэкономических параметров по отношению к 2006 г., в том числе, средней заработной платы (номинальной и реальной), а также уровнем среднедушевых расходов населения.

Наверное, не нужно объяснять, что к концу 2008 года, все эти прогнозы оказались бессмысленными в связи с наступлением финансово-экономического кризиса.

Прогноз или проект?

Академия народного хозяйства в 2008-2009 годах в рамках Федеральной целевой программы развития образования (ФЦПРО) разработала методологию скользящего прогноза развития экономики и финансов системы образования с учетом специфики, а также мер по модернизации образования в 2000-2010 годах. По этой методологии разработаны два прогноза – на среднесрочную (2010-2015 годы) и долгосрочную (2020-2025 годы) перспективы.

Завершению разработки первого посткризисного прогноза развития экономики системы образования была посвящена научно-практическая конференция, которая прошла в конце прошлого года в АНХ при Правительстве РФ. Выступая на ней, председатель экспертного совета по экономике образования комитета Госдумы России по образованию, ректор Академии дополнительного профессионального образования «Учебный центр подготовки руководителей» Александр Федотов заметил, что исторически в прогнозировании сложились два подхода. И первый из них, применявшийся в прошлом веке вплоть до 90-х годов, ныне неактуален, поскольку основан на определении потребностей экономики в специалистах. Этот подход к прогнозированию хорош в том случае, если экономика развивается стабильно. Сегодня же большинство предприятий неспособно даже на среднюю перспективу достоверно спрогнозировать потребность в специалистах.

Альтернативный подход к прогнозированию, по мнению Александра Федотова, методологически обоснован и достоверен, так как основывается на демографических данных. Этот подход и был использован при составлении прогноза экономического развития российской системы образования до 2015 года. Он строился на разных уровнях – в масштабах потребностей национальной экономики и отдельных регионов, в которых легче учесть запросы производств и отраслей региональной экономики в конкретных специалистах.

По словам Александра Федотова, скользящее прогнозирование экономики и финансов системы образования позволяет регулярно пересчитывать параметры со смещением на определенный постоянный временной интервал рассматриваемого периода.

Как считает проректор АНХ при Правительстве РФ Елена Карпухина, это принципиально новое слово в прогнозировании образовательной сферы. Она предположила, что трудности построения прогноза развития экономики и финансов системы образования привели к возможности разработки стратегии ее развития. Не прогнозировать ее состояние, а проектировать его. Прогноз дает возможность определить количество ресурсов, требующихся для обеспечения желаемого результата. А ведь масштабы ресурсного обеспечения определяют даже государственные стандарты и становятся частью его разработки.

Разработанный прогноз дает целостную картину развития системы образования на фоне экономической политики государства. По словам директора Центра экономики непрерывного образования АНХ при Правительстве РФ Татьяны Клячко, он фактически базируется на трех прогнозах – демографии, динамики ВВП и нормативов бюджетного финансирования, под которыми можно понимать удельные расходы на одного обучающегося. Возможно, это единственный прогноз, который позволяет увидеть в развитии макроэкономическую ситуацию, сложившуюся в российском образовании.

«Обкатка» в трех регионах

По замыслу разработчиков прогноз обходится без данных о развитии потребности экономики в специалистах. Как не учитывает он и переход высшего профессионального образования на уровневую подготовку. Главная задача среднесрочного прогноза – показать, как система образования переживет кризис с экономической точки зрения, когда и какой она выйдет из кризиса?

Почему же исследование прогнозистов не учитывает запросы рынка труда – и, тем более, в развитии? Оказалось, что работодатели в условиях кризиса не строят долгосрочных планов. По крайней мере, таких, которые касаются кадровой политики на предприятии. По заверениям Татьяны Клячко, организации и предприятия, в кризисный период в основном планируют кадровую потребность на срок до 5 лет. Планы на срок свыше пяти лет строит лишь малая доля предприятий – с хорошим положением на рынке. Таким образом, ориентироваться на потребности в кадрах работодателей разработчики прогноза попросту не имели возможности.

Зато явный плюс прогноза в том, что он может применяться не только на макроуровне, но и в отдельно взятых регионах. Поэтому он и был выстроен с максимальной доступностью для неспециалистов. Регионы сами включают в число данных присущие им особенности, и в результате по единой методологии получается прогноз развития экономики образования. Методология успешно прошла «обкатку» в трех «пилотных» регионах России – Псковской, Тверской и Самарской областях, которые с 1998 года были экспериментальными площадками по экономике образования.

Начальник Государственного управления образования Псковской области Вера Емельянова на заседании комитета Государственной думы РФ по образованию подтвердила, что прогноз удобен и практичен в использовании. И главное – полезен! По ее словам, без таких расчетов невозможно качественно защищать интересы образовательной отрасли в экономике региона, особенно в социально и экономически депрессивном, к каковым относится и Псковская область.

– Мы делали расчеты нормативно-квотного финансирования в общем и дошкольном образовании, – рассказала Вера Емельянова, – находили способы влияния на систему образования так, чтобы она выигрывала и достигала результатов. И предложенный нам проект был очень актуален в условиях кризиса. Мы смогли использовать методологию при планировании бюджета 2010 года, и сейчас реально ощущаем результаты проделанной работы.

Прожив два месяца нового года, чувствуем, как прогноз помог нам соотнести возможности бюджета Псковской области, ведь он на 40 процентов дотационный. Тем не менее, зная ситуацию по демографии и прогноз развития регионального ВВП, теперь можно строить реальные планы. Обоснованный бюджет сферы образования региона, построенный с учетом прогнозирования развития экономики, помог нам «удержать» и норматив финансирования учеников, и заработную плату педагогических работников. Не просто удержать, а даже сделать несколько шагов вперед. И решить целый ряд социальных программных проектов, которые в рамках Cтратегии развития образования необходимо реализовать. Прежде всего, это проекты, направленные на модернизацию содержания образования и переход на новые стандарты.

В связи с результатами прогноза мы предлагаем нашей системе образования разместить недостающие места дошкольников на уровне общего образования. В итоге освободятся места в дошкольных учреждениях, а в школе появится один класс надстройки, который, возможно, позволит нам к 2013 году, как мы думаем, группу шестилетних воспитанников детского сада поместить в общее образование.

Сегодня мы имеем возможность на научной основе развивать и внедрять современные финансово-экономические формы. Это позволяет нам аргументировано защищать финансирование системы образования, отстаивая ее интересы и занимаясь ее развитием.

Все зависит от ВВП

Специально для построения образовательных траекторий Росстат сделал прогноз численности населения страны в возрасте от 0 до 25 лет вплоть до 2030 года в региональном разрезе. Примечательно, что на первый взгляд демографическая ситуация в стране начинает выправляться. Так, сейчас идет рост контингента дошкольных образовательных учреждений, и вот-вот начнется
значительный рост числа школьников. Однако параллельно произойдет резкое снижение численности россиян в возрасте от 17 до 25 лет, а это потенциальные студенты наших вузов. Общее же число молодых людей в возрасте до 25 лет снизится до 2015 года на 3 млн. человек. При этом примерно сохраняется доля обучающихся по уровням образования, ожидается незначительное повышение доли детей, посещающих дошкольные учреждения.

Если демографическое будущее России представляется стабильным и, дай-то бог, его не изменят никакие непредвиденные факторы, то прогнозировать состояние экономики и темпы роста ВВП не так просто. Поэтому и были созданы сразу три варианта прогноза – пессимистический, умеренный и оптимистический. По пессимистическому варианту экономика страны выходит из кризиса как бы сама, возвращаясь на докризисный уровень ВВП – образца 2008 года. Для удобства вычисления прогноз сделан в постоянных ценах докризисного 2007 года и без учета инфляции.

Если же развитие экономики России сделает качественный рывок вперед, прогноз можно пересчитать с новыми данными. Кстати, кризисную ситуацию, отмечает Татьяна Клячко, мы уже проходим с несколько лучшими показателями, чем прогнозировалось. Если в наступившем году темп роста ВВП достигнет 3,5%, то получается достаточно хорошая динамика. Но… Если начнется наращивание нормативов финансирования в системе, что вполне естественно при выходе из кризиса, то дефицит бюджетных средств вновь увеличится.

– При прогнозировании развития экономики системы образовании, которым мы занимались в конце 90-х годов, получалось так, что пик кризиса по количеству учащихся школ должен был прийтись на 2012 год, – заметил председатель Комитета ГД РФ по образованию Григорий Балыхин. – А в нынешнем прогнозе даже 2015 год не последний. Только к 2018 году мы начнем постепенно выходить из сложившейся ситуации.

Депутаты задались вопросом о том, что ждет на далекую перспективу высшее профессиональное образование? Ответ на него дает долгосрочный прогноз развития экономики системы образования – до 2025 года, который и касается, в основном, уровня ВПО. Как напомнила парламентариям Татьяна Клячко, по оптимистическому прогнозу система ВПО выйдет из кризиса в 2012 году, по пессимистическому – в 2015. Если дальше экономика будет развиваться достаточно стабильно, то из-за кризиса все параметры «Стратегии-2020» по пессимистическому варианту будут достигнуты позднее на пять лет. Чтобы преодолеть этот сдвиг, необходимо изменить ресурсное обеспечение системы образования. По оптимистическому же сценарию выход на рубежи Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года обозначен 2022-2023 годами.

В рамках масштабной работы по моделированию будущего для экономики нашего образования появилась возможность сделать несколько важных прогнозов. Так, впервые в России был сделан прогноз численности контингентов каждого из уровней системы образования. Были спрогнозированы бюджетные расходы в расчете на одного учащегося и величина расходов государства в виде доли от ВВП по уровням образования, а в результате составлен прогноз нормативной потребности в бюджетных средствах каждого из этих уровней.

Нужно отметить, что прогноз доли ВВП, направляемой на образование, высчитывался из прогноза показателей, объемов и динамики ВВП. За основу взяты параметры прогноза социально-экономического развития РФ на период до 2020-2030 гг. и прогнозные расчеты макроэкономической ситуации.

Базовые нормативы финансирования были определены двумя путями – на уровне средних расходов на обучение одного человека в соответствующем сегменте системы образования с учетом прогнозирования динамики и ее изменения, а также с учетом общегосударственной политики в области образования или экспертным путем. По такой методологии результаты сравниваются, и делается вывод об изменениях экономического состояния системы образования.

В соответствии с «Прогнозом социально-экономического развития РФ на период до 2020-2030 годов» изменение процента ВВП, направляемого на образование, должно по годам выглядеть так:

• 2008 г. – 4,08%
   
• 2012 г. – 4,83%
   
• 2016 г. – 5,18%
   
• 2020 г. – 5,5-5,7%
   

Мировой финансово-экономический кризис привел не только к падению ВВП, но и к резкому сокращению бюджетных расходов на образование. Так, в 2010 году они планируются на уровне 3,5-3,6% от ВВП.

Прогноз полезен всем

По итогам обсуждения прогноза Комитет Госдумы России по образованию направил в адрес Министерства образования и науки РФ ряд рекомендаций. В первую очередь депутаты предложили дать возможность всем заинтересованным структурам через Интернет ознакомиться с результатами прогнозирования развития экономики и финансов российской системы образования до 2015 года, чтобы они знали о возможных вариантах развития системы. При подготовке проекта ФЦПРО на очередной период министерству предложено включить в нее и работы по прогнозированию. И вообще, парламентарии считают, что должна быть организована работа по поддержке регионов в составлении прогнозов по появившейся методологии. Ну, и, конечно же, сами регионы должны организовать разработку прогнозов развития экономики и финансов своих систем образования на среднесрочную перспективу и определить в связи с ними региональные потребности в финансировании.

Пессимистичный вариант.

В пессимистичном варианте прогноза все уровни системы образования, за исключением начального профессионального, будут испытывать значительный дефицит бюджетного финансирования.

Несмотря на то, что в преддверии кризиса, в 2005-2008 годах, в дошкольном образовании наблюдался наиболее интенсивный рост финансирования, его по «минорному» сценарию развития событий в экономике страны ждет самый большой дефицит финансовых средств – более 30 процентов. Общее образование в 2015 год войдет с дефицитом на уровне почти 20 процентов, что обусловлено в рамках этого варианта прогноза не только кризисным снижением финансирования, но и ростом числа школьников.

На общем фоне в относительно выигрышной ситуации оказывается система НПО. Уже к середине прогнозируемого периода она из дефицита в финансировании начинает получать средства с профицитом. «Демографическая яма», которая обеспечит НПО резкое сокращение контингента обучающихся, и низкие показатели норматива подушевого финансирования позволят этому уровню даже при самом пессимистичном раскладе быстро выйти в плюс. Возможно, именно то, что уровень находится в тяжелом финансовом положении, поможет ему слабо реагировать на экономический кризис.

Сокращение контингента обучающихся несомненно затронет и СПО, однако, в отличие от НПО, весь период по прогнозу оно вынуждено работать в условиях бюджетного недофинансирования.

Казалось бы, все годы дефицит бюджетных средств будет преследовать и систему ВПО, однако к концу срока он сократится практически в два раза – с 22,9% в 2010 г. до 12,4% в 2015-м. Но надо отметить, что, несмотря на передряги, за пять лет – с 2004 по 2008 год – норматив финансирования в расчете на одного обучающегося в высшей школе фактически вырос в 4 раза: с 25,4 тыс. руб. до 100,2 тыс. руб.

Умеренный вариант.

Нужно отметить, что потребность в средствах, использовавшаяся в прогнозировании, рассчитывалась по двум группам нормативов:

Нормативы аналогичные нормативам инерционного варианта. Они отражают величину бюджетного финансирования в расчете на одного обучающегося по уровням образования, достигнутую к 2008 г..

Нормативы, которые по экспертным оценкам должны были обеспечить реализацию мер по модернизации экономики и финансов сферы образования, чтобы в посткризисный период система могла перейти на траекторию, обозначенную «Стратегией-2020».

Но в умеренном варианте прогноза специалисты использовали нормативы только первой группы. И даже при таких условиях, когда системе образования, по сути, как позитивный минимум предлагается задача выйти лишь на уровень 2008 года – без увеличения расходов, дефицит остается практически по всем направлениям. Исключения составляют лишь НПО со своими негативными тенденциями и ВПО, которое выходит на докризисный уровень лишь в 2015 году.

Оптимистический вариант.

При составлении оптимистического варианта прогноза использовались две группы нормативов финансирования. Если всем уровням образования даже с первой группой нормативов, ориентированной на 2008 год, удается избавиться от дефицита бюджетного финансирования в 2011-2013 гг., то дошкольное так и остается в «минусе». Как считают составители прогноза, это объясняется демографическим ростом, который не даст системе наверстать показатели докризисного периода. Не слаще придется дошкольному образованию и в условиях действия второй группы нормативов финансирования, причем дефицит средств в этом случае получается более существенным.

Как мы видим, общему образованию удастся выйти из кризиса с нормативами первой группы уже в 2013 году. При условии роста нормативов (вторая группа) этот уровень достигает минимального дефицита бюджетного финансирования в 2012 году, а затем снова усугубляется.

Уже говорилось о том, что удручающее состояние системы НПО, по прогнозу, помогает ей быстро пережить кризис. По первой группе нормативов в 2015 году у нее появляется существенный профицит, который может быть использован для ее же поддержки. И даже со второй группой нормативов к 2013 году у НПО накапливается достаточный «жирок», который впоследствии, однако, быстро сокращается.

В свою очередь, СПО в инновационном прогнозе по первой группе нормативов приобретает позитивную динамику в финансировании в 2014 году, но с учетом увеличения нормативов, которое предусматривает вторая группа, с 2012 года она уходит в еще более глубокий дефицит.

Несмотря на то, что системе ВПО разработчики прогноза пророчат по оптимистичному сценарию наиболее щадящие условия выхода из кризиса, при увеличении нормативов финансирования ее все же ждет усугубляющаяся с каждым годом нехватка бюджетных средств.

В оформлении материала использованы иллюстрации из доклада Т.Л.Клячко «О прогнозировании развития экономики образования на средне- и долгосрочную перспективы».