Аккредитация: шаг вперёд и два назад

Летние месяцы не помеха законотворчеству. В июле вышел закон, внесший поправки в статью 95 закона «Об образовании в Российской Федерации» о независимой оценке качества образования [1], а в августе подготовлен новый законопроект для внесения изменений в статью 96 о профессионально­общественной аккредитации образовательных программ [2].

Г.Н. МОТОВА, заместитель директора Национального центра общественно-профессиональной аккредитации, главный редактор журнала «Аккредитация в образовании», доктор педагогических наук

Критиковать законодателей – дело неблагодарное и часто бесполезное. Вместе с тем очевидно, что законопроект на утверждение в Госдуму РФ был внесен спешно. Новый закон об образовании введен в действие с 1 сентября 2013 года, его разработка была обусловлена большим количеством поправок, превративших предыдущий закон об образовании в лоскутное одеяло. Однако не прошло и года с момента введения нового закона, и его тоже начинают править. Кроме того, если закон проходил обсуждение у общественности в течение нескольких лет, то эти поправки были внесены без особых обсуждений.

И это далеко не первый случай летних законотворческих инициатив: в 2010 году, не дожидаясь выхода нового закона, уже находящегося в разработке, вышел закон об изменении контрольно-надзорных функций Рособрнадзора [3] – в частности, в процедурах лицензирования и государственной аккредитации.

Следует признать, что благодаря таким ежегодным правкам процедура аккредитации в отечественном образовании кардинальным образом изменилась по сравнению с предыдущей пятнадцатилетней практикой.

Новые старые правила

Чем отличается сегодня государственная аккредитация вуза (ст. 92) от государственного контроля (надзора) в сфере образования (ст. 93)? Практически ничем. Обе процедуры проводятся Рособрнадзором с определенной периодичностью по одним и тем же «правилам». Откроем федеральный закон «Об образовании в РФ»: «целью государственной аккредитации является подтверждение соответствия федеральным государственным образовательным стандартам образовательной деятельности по основным образовательным программам», «под федеральным государственным контролем понимается деятельность по оценке соответствия образовательной деятельности… требованиям государственных образовательных стандартов».

И та, и другая процедуры проводятся с привлечением экспертов (чаще всего одних и тех же) и по одним и тем же методикам: тщательная проверка документов и… выявление нарушений. Справедливости ради стоит отметить – одно отличие все­-таки есть: за контрольные проверки вузы не платят государственную пошлину.

За три последних года понятие аккредитации совершенно изменилось, прежде всего с изменением ее целевой функции. Ничего не осталось от механизмов мотивации: таких, например, как изменение или установление аккредитационного статуса. А это значит, что институт уже не может стать академией или университетом. И поскольку при государственной аккредитации речь идет о «подтверждении…», вероятно и вновь созданный вуз не получит государственной аккредитации (или новые вузы создавать просто не предполагается?). Можно изменить статус университета на «федеральный» или «национальный исследовательский», но не посредством государственной аккредитации.

А право на выдачу документов об образовании государственного образца закон заменил на «документы установленного образца», и это право тоже не зависит от государственной аккредитации. Последние новости об открытии новых востребованных государством направлений подготовки свидетельствуют об отсутствии необходимости их государственной аккредитации [4].

Результатом государственной аккредитации в большин­стве случаев сегодня является наличие или отсутствие предписания Рособрнадзора. В худшем случае – приостановление аккредитации и (или) лицензии. Так же и при плановой контрольной проверке.

Насколько прочно чиновники утвердились в этой мысли, свидетельствует почти анекдотичный случай. В 2012 году была защищена кандидатская диссертация, одна из глав которой дословно «заимствована» из Концепции контрольно-надзорной деятельности одной из региональных служб контроля и надзора. По всему тексту «контрольно-надзорная деятельность» заменена на понятие «аккредитация». Действительно, какая разница?

Изменился предмет экспертизы: в течение предыдущих пятнадцати лет вузы проходили институциональную аккредитацию, то есть вуза в целом. А сейчас по новому закону они проходят «аккредитацию образовательной деятельности» по основным образовательным программам. В полном соответствии с функционалом плановой контрольной проверки.

Вопрос закономерен: для чего понадобились дублирующие друг друга процедуры?

Стандарт стандарту рознь

С другой стороны, новый закон внес явно прогрессивные положения о развитии форм независимой педагогической экспертизы (ст. 94), независимой оценки качества образования (ст. 95), общественной и профессионально­общественной аккредитации (ст. 96). Самые широкие возможности для оценки качества образования предоставлены как самим образовательным учреждениям, так и тем организациям, которые будут ее проводить. По закону инструменты для независимого и объективного измерения качества образования и отдельных его подсистем могут (и должны!) быть вынесены вне функционала самого вуза и министерства – и это правильно, поскольку последнее является учредителем, распределителем бюджетных средств и контролирующим органом.

В настоящее время действительно возникла необходимость в независимой экспертной оценке для получения объективной информации, в которой заинтересованы, прежде всего, сами вузы для повышения конкурентоспособности, повышения престижа учреждения в глазах абитуриентов и их родителей, партнеров и работодателей. Кроме того, получив широкую степень свободы в разработке образовательных программ и организации учебного процесса, руководство вуза стремится обезопасить себя признанием со стороны внешних органов и организаций.

Необходимость возникает в оценке качества содержания обучения: качество образовательных программ (учебных планов), качество собственных образовательных стандартов, фондов оценочных средств, учебников и учебных пособий, программ развития учреждения посредством независимой педагогической экспертизы и силами независимых общественных (академических) и научных объединений и организаций.

Необходимость в оценке качества образовательного процесса: по отдельным образовательным программам, кластеру программ (факультета) или в вузе в целом посредством аккредитации вуза или аккредитации программ (то есть с выездом экспертной комиссии на место, беседами с преподавателями, студентами, выпускниками, работодателями) и силами независимых общественных и общественно-­профессиональных (академических) организаций. Такие организации могут быть созданы ассоциациями, союзами, некоммерческими партнерствами, фондами и прочими организациями сферы образования.

Наконец, необходимо измерять результат образования: знания, полученные в процессе обучения («в интересах личности и общества»). Результат образования в мировой практике также оценивается независимыми организациями для оценки академических достижений: например, в США системы тестирования SAT, GRE и другие. И в России есть подобный опыт независимой оценки результатов обучения: Федеральный интернет-экзамен в сфере профессионального образования – ФЭПО [5] и Открытые международные студенческие интернет-олимпиады [6].

Вместе с тем статьей 96 предписано, что профессионально­общественная аккредитация проводится работодателями, их объединениями, а также уполномоченными ими организациями на соответствие профессиональным стандартам, и результаты такой аккредитации учитываются при государственной аккредитации.

Следуя букве закона, реализация образовательных программ в соответствии с Федеральными государственными образовательными стандартами для вуза является обязательной, как и прохождение процедуры государственной аккредитации. Прохождение процедуры профессионально­-общественной аккредитации – настоятельно рекомендуемым. Вопрос на понимание: по каким стандартам должен работать вуз – образовательным или профессиональным? Это разные понятия, которые, к сожалению, сегодня недостаточно четко определены.

Образовательный стандарт – это требования к процессу обучения, объему (в академических часах или зачетных единицах), срокам, последовательности изучения отдельных дисциплин и модулей, а также требования к результатам обучения, то есть что должен освоить выпускник по завершению обучения по дисциплине, модулю, программе. По окончании освоения программы присваивается академическая степень бакалавра или магистра, а не профессиональная квалификация.

Профессиональный же стандарт – это требования к тому, что должен человек делать (трудовые функции), как делать (трудовые действия), в какой последовательности, чтобы добиться результата, и мера ответственности за сделанное. По результатам оценки соответствия профессиональным стандартам осуществляется допуск к профессии, присваиваются квалификации (категории, разряды).

Профессиональные стандарты разрабатываются объединениями работодателей, работодателями, саморегулируемыми организациями в инициативном порядке и за счет собственных средств. Они применяются в сфере трудовых отношений. А также должны применяться при разработке образовательных программ профессионального образования и федеральных государственных образовательных стандартов [7]. Но никто не говорит, что заменит их.

Соответствие профессиональным стандартам должно быть целью подготовки специалиста, а соответствие образовательным стандартам – инструментом ее достижения, и далеко не единственным. Кроме знаний, полученных в вузе, необходим опыт профессиональной деятельности, который в полной мере не могут дать студенту ни практические занятия, ни учебная практика. Становится понятно, что невозможно оценить соответствие профессиональному стандарту качества подготовки студентов, обучающихся на первых-четвертых курсах.

Безусловно, это не значит, что профессионально­общественная аккредитация не должна учитывать профессиональные стандарты и интересы работодателей. Она должна проводиться с привлечением представителей профессионального сообщества.

Четкое разграничение понятий образовательного и профессионального стандартов и, следовательно, процедур оценки качества на соответствие им помогло бы избежать серьезной системной ошибки, которая нашла отражение в положениях вновь вводимой статьи 96.

«Богу богово…»

Профессионально-общественная аккредитация в соответствии с законом проводится «работодателем». Но это понятие слишком расплывчато. Возникает вопрос: каким работодателем – каждым отдельным (пусть даже крупным) предприятием? Сложно представить, что руководитель предприятия или организации будет держать в своем штате дополнительно к специалистам по кадрам еще и экспертов по оценке образовательных программ. А если объединением или союзом работодателей? Но и в этом случае сомнительна перспектива создания специальных органов в структуре объединения работодателей для организации и проведения экспертиз, включая процедуры подбора и обучения самих экспертов из числа представителей профессионального сообщества.

С этим, кстати, тоже будут проблемы. Преподаватели вузов имеют представление о том, что такое профессиональный стандарт (или каким он может быть), но знает ли работодатель, что такое образовательный стандарт (а также РУП, УМК, зачетные единицы)? Ведь речь в данном случае идет об аккредитации образовательных программ, а не пришедших на работу специалистов.

Более вероятно, что работодатели и их объединения постараются самоустраниться от этой «дополнительной нагрузки» в виде профессионально-­общественной аккредитации, поскольку она добровольна не только для вузов, но и для работодателей. А при усилении административного давления эта процедура с высокой долей вероятности станет простым формализмом.

И еще. Каким образом результаты аккредитации, проведенной по профессиональным стандартам, будут учитываться в качестве соответствия образовательным стандартам, учитывая, что по закону они должны представляться и рассматриваться при государственной аккредитации? Будут ли результаты такой аккредитации основанием для присвоения степени бакалавра или еще и квалификации специалиста?

Все это далеко не полный перечень вопросов, которые возникают на практике. Неизбежно встанет проблема с измерительными материалами и процедурой экспертизы: оценивать компетенции каждого студента или все же группы, потока, выпуска? В каких условиях проводить такую экспертизу – в учебной лаборатории или на рабочем месте? И прочее.

И еще одно из важных замечаний. Работодатели не понимают, каким образом их аккредитация имеет отношение к качеству программ и подготовки выпускников. Поскольку профессионально­-общественная аккредитация – процедура добровольная, факт ее наличия или отсутствия никак не повлияет на повышение возможности трудоустройства выпускников программы, их ограничения или допуска к профессии, их конкурентоспособности. Никто не обязал (и не может обязать) работодателя отдать предпочтение при приеме на работу выпускнику программы, имеющей профессионально-­общественную аккредитацию.

И еще одна, на наш взгляд, ошибка: в законе ничего не сказано о таком понятии, как сертификация квалификаций, и об отношении двух процедур (профессионально­-общественной аккредитации и сертификации квалификаций), поскольку и та, и другая, как предполагается, будут оценивать соответствие компетенций специалиста профессиональным стандартам.

Вероятно, процедура оценки знаний, полученных в результате производственной деятельности, и профессиональных компетенций, а также их сертификации скорее имеет отношение к министерству труда и социальной защиты. Как и разработка профессионального стандарта.

Правительством поставлена задача в кратчайшие сроки разработать профессиональные стандарты. Так, в соответствии с планом Минтруда должен в 2012-2015 годах разработать 800 профессиональных стандартов. И еще создать центры сертификации квалификаций. Но вот парадокс: на практике во многих случаях именно система образования в лице отдельных вузов и на их базе выполняет поручение по разработке профессиональных стандартов [8], хотя их об этом никто не просил – в постановлении правительства о правилах разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов об этом ничего не сказано [7]. Не сказано и про создание центров сертификации также на базе высших учебных заведений. Таким образом, выпускники вуза могут после получения диплома о высшем образовании пройти профессиональную сертификацию. Фактически на базе того же вуза, тем же преподавателям и по тем же измерительным материалам? Вновь видим дублирование процедур.

Нередки случаи, когда создаются организации по оценке (или аккредитации) и сертификации квалификаций в одном лице, не считаясь с тем, что в первом случае речь идет о юридических лицах, а во втором – о физических. Можно предположить, что логика создания таких центров «два в одном» оправдана желанием оптимизировать расходы. Но если мы хотим действительно повысить качество подготовки специалистов, независимых добровольных оценочных процедур должно быть много и разных.

И в этом случае все встанет на свои места. Качество образовательных программ будет оцениваться на соответ­ствие образовательным стандартам академическим сообществом (с привлечением профессионального) и вести к получению выпускниками академических степеней. А для допуска к определенной профессии конкретного физического лица или изменения должности, разряда, квалификации проводится оценка профессиональным сообществом.

Зависимая независимость

Но это в идеале. На практике же закон 2012 года поставил больше вопросов, чем дал ответов. И в этом случае введение нового законопроекта было бы оправданным, если бы он смог исправить системные недочеты. Однако причиной разработки законопроекта, как свидетельствует из пояснительной записки, является необходимость изъятия из статьи 96 понятия «общественной аккредитации образовательной организации». По мнению законодателей, ее цели и задачи дублируют цели и задачи института независимой оценки качества работы таких организаций, прописанного в статье 95.

Из этого следует, во-первых, что для вузов теперь нет возможности пройти общественную аккредитацию самого учреждения в целом, а только по реализуемым им отдельным образовательным программам. А во-вторых, пройти аккредитацию в иностранных и международных организациях, как это было прописано в предыдущем законе, № 273 [2]. Законопроект этого не предусматривает и фактически лишает вузы возможности получить признание за рубежом. Получается, что «выплеснули с водой и ребенка».

Статья 95 о независимой оценке качества образования тоже претерпела очень серьезные изменения в соответ­ствии с новым федеральным законом № 256 от 21 июля 2014 года. В нее добавилось положение о независимой оценке качества подготовки обучающихся, о возможности формирования рейтингов учреждений, обязательном рассмотрении результатов независимой оценки качества образования федеральными органами государственной власти в месячный срок и учете этих результатов «при выработке мер по совершенствованию образовательной деятельности».

Кроме того, для проведения общественной оценки качества образовательной деятельности должен быть сформирован общественный совет. Но создается он федеральным органом исполнительной власти, а именно Минобрнауки. Но если при министерстве уже есть общественный совет, то на него и будет возложена функция «создания условий для проведения независимой оценки», результаты которой будет рассматривать министерство «в месячный срок» для «выработки мер».

Показатели «независимой оценки» устанавливает министерство, и оно же заключает госконтракт с «оператором» – организацией, которая будет непосредственно осуществлять сбор, обобщение и анализ информации о качестве образовательной деятельности. Общественный совет (при министерстве) определяет перечень вузов, которые должны будут пройти такую оценку, и устанавливает критерии оценки качества.

Также в законе не сказано, что «независимая оценка» должна быть добровольной. Предыдущий закон № 273 прописывал, что инициатива по проведению независимой оценки качества может исходить от юридических и физических лиц. В новом законе перечень вузов, проходящих «независимую оценку», устанавливает общественный совет (при министерстве).

Поистине, живучи российские традиции и актуальны народные пословицы: вот тебе, бабушка, и Юрьев день!

Кто отвечает за качество

В законопроекте, вносящем поправки в статью 96, фактически сохранены все ранее прописанные положения и несколько детализированы процедурные вопросы. Например, профессионально­-общественную аккредитацию могут проводить наряду с работодателями и их объединениями также саморегулируемые организации (и уполномоченные ими организации). Более четко определен функционал: порядок проведения аккредитации, формы и методы, срок действия аккредитации устанавливается самой аккредитующей организацией. Она же должна представлять всю информацию о порядке проведения процедур и их результаты в свободном доступе. Наконец, ведение реестра таких организаций, проводящих профессионально­общественную аккредитацию, отнесено к компетенции федерального органа исполнительной власти.

Это четыре основных новации законопроекта. Основное изменение связано с ведением реестра. Работодатели, их объединения и саморегулируемые организации вправе поручить уполномоченной организации (аккредитационному агентству) проведение аккредитации, но реестр таких организаций, порядок его формирования и соответственно требования к организациям отнесены к компетенции государства. Фактически, таким образом вводится государственно­-общественная процедура (или еще одна форма государственного контроля?), поскольку в данном случае именно государственный орган будет определять, кому доверять, а кому не доверять проведение профессионально­-общественной аккредитации. В такой ситуации, конечно, будут и плюсы, и минусы.

Определенный плюс от нововведения и в том, что реестр таких организаций будет официальным и открытым, и значит, есть надежда, что в него не попадут «фабрики по выдаче свидетельств об аккредитации», нацеленные на получение сиюминутной прибыли любыми способами. Такие организации, кстати, уже появились. Или организации, созданные под влиянием моды или административного ресурса объединениями работодателей в спешном порядке.

Экспертная деятельность требует высокой квалификации, знания и опыта от экспертов, а от уполномоченной аккредитующей организации – наличия ресурсов (финансовых, человеческих, материальных), нормативной и методической базы, организационно-логистического опыта.

Но в законопроекте остается интрига: какой орган будет определен в качестве «держателя реестра» для аккредитационных агентств – министерство образования и науки или же федеральная служба по надзору в сфере образования и науки? А если это будет любое другое министерство, ведь в проекте закона федеральный орган исполнительной власти не уточняется?.. Он будет определен отдельным постановлением правительства.

Так, например, общая координация независимой оценки качества образовательной деятельности (ФЗ-256) и ее методическое обеспечение возложены на министерство труда и социальной защиты. Нет уверенности, что и профессионально­-общественная аккредитация останется в сфере влияния министерства образования и науки. Вот такой расклад!

«В Россию можно только верить!»

Мы всегда идем своим путем и не учитываем мировой опыт. Только в российском законодательстве прописан такой прецедент, как разделение аккредитации на государст­венную и профессионально­-общественную. Государственную аккредитацию проводит государственный орган исполнительной власти, а профессионально-­общественную – соответственно…

В мировой практике аккредитация – это процедура оценки и признания качества образования, но не контроля. Государственный контроль деятельности образовательных учреждений тоже существует со стороны государственных органов (если на образование выделяются бюджетные средства, не может не быть контроля за эффективностью их расходования). Аккредитацию проводят специальные организации – аккредитационные агентства, созданные академическими и (или) профессиональными сообществами (опыт США и европейских стран) [9] и правительст­вами или министерствами (восточноевропейские страны и страны Азии). Но даже и в этом случае аккредитационные агентства рассматриваются как мандатные организации, то есть с высокой степенью свободы, и они являются неотъемлемой частью систем образования [10].

Интеграционные процессы в образовании в последние двадцать лет, в том числе Болонский процесс, сформировали новые подходы в оценке качества образования: возможность аккредитации образовательных программ зарубежными аккредитационными агентствами и аккредитация национальными агентствами, имеющими международное признание, с привлечением зарубежных экспертов [11].

Российское законодательство, никак не закрепив международное сотрудничество в сфере аккредитации, противоречит целому ряду уже принятых международных документов в сфере образования и формирующейся практике.

Практически все федеральные и национальные исследовательские университеты прописали в своих программах развития (утвержденных постановлениями правительства!) необходимость прохождения международной аккредитации. Кроме того, будучи страной­-участницей Болонского процесса, Россия должна выполнять обязательства по реализации Европейских стандартов для систем гарантии качества в высшем образовании (ESG), то есть использовать технологии оценки на соответствие академическим (а не профессиональным) стандартам. Россия должна учитывать решения по аккредитации зарубежных аккредитационных агентств и ввести соответствующие коррективы в свое законодательство. Наконец, российские аккредитационные агентства должны сами пройти международную экспертизу своей деятельности и войти в Европейскую ассоциацию по гарантии качества высшего образования, ENQA и Европейский реестр агентств гарантии качества, EQAR.

Смею предположить, что «работодатели и их объединения, саморегулируемые организации» могут даже не знать о таких условиях. Но законодатели это не могут не учитывать!

Мы всегда спешим «до основанья разрушить, а затем…». Прописанные в законодательстве процедуры независимой оценки и аккредитации совсем не новы, чтобы предложить их создание с нуля. За последние десять лет в России начался процесс гармонизации с европейским стандартами качества образования [12, 13], постепенно сложилась практика независимой общественно­-профессиональной аккредитации с широким участием зарубежных экспертов [14]. Три ведущих аккредитационных агентства (Нацаккредцентр, АЦ АИОР, АККОРК) являются членами международных ассоциаций и проходят процедуры международной экспертизы. Но все они созданы в рамках законодательства, действовавшего с 1992 по 2012 годы.

Новые законодательные инициативы последних двух лет выстраивают совершенно другие векторы развития. В этой ситуации возможны два пути развития. Положения статьи 96 о профессионально­-общественной аккредитации так и останутся «благими пожеланиями»: по аналогии с прописанной в законе «Об образовании» 1992 года, но так и не созданной ГАС – Государственной аттестационной службой. Или следует ожидать еще одного законопроекта, причем в самое ближайшее время.

В апреле 2015 года в Армении состоится очередная встреча министров образования в рамках Болонского процесса. Неизбежно встанет вопрос об исполнении взятых на себя обязательств, в том числе в сфере аккредитации.

Хочется верить в здравый смысл и меритократический подход в вопросах управления качеством образования [15]. И, конечно, не искать оправданий в дистанцировании от единого европейского образовательного пространства в результате санкционного противостояния с Европой.

ЛИТЕРАТУРА

1. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования» (от 21 июля 2014 г., ФЗ-256).
2. Законопроект № 587696-6 «О внесении изменения в статью 96 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=587696-6&02
3. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования» (от 8 ноября 2010 г., ФЗ-293).
4. http://itar-tass.com/obschestvo/1401927
5. Болотов В.А., Киселева В.П., Наводнов В.Г. Федеральный интернет-экзамен в сфере профессионального образования // «Высшее образование сегодня», № 12, 2013. – С. 2-6.
6. Тренировка для ума и продвижения таланта // «Аккредитация в образовании», № 72, 2014. – С. 38-39.
7. «О правилах разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов» (постановление Правительства РФ от 22.01.2013, № 23).
8. http://www.nark-rspp.ru/?page_id=188
9. Мотова Г.Н., Наводнов В.Г., Куклин В.Ж., Савельев Б.А. Системы аккредитации за рубежом. – М, 1998. – 180 с.
10. Мотова Г.Н. Десять лет CEENET: страны разные – проблемы общие// «Аккредитация в образовании». – № 40, 2010. – С. 54-55.
11. Мотова Г.Н., Наводнов В.Г. Экспертиза качества образования: европейский подход. – Москва: Национальное аккредитационное агентство в сфере образования, 2008. – 100 с.
12. Motova G., Pykko R. Russian Higher Education and European Standards of Quality Assurance / G. Motova, R. Pykko // European Journal of Education/ Special Issue: Russian Higher Education and the Post-Soviet Transition, Volume 47, Issue 1, March 2012, p. 25-36.
13. Геворкян Е.Н., Мотова Г.Н. Болонский процесс и сотрудничество в области обеспечения качества образования: опыт Российской Федерации // «Вопросы образования». 2004. – № 4. – С. 150-165.
14. Наводнов В.Г., Мотова Г.Н. Новое законодательство в области образования как вектор развития общественно-профессиональной аккредитации в России / «Инженерное образование», № 12, 2013. – С. 58-65.
15. Мотова Г.Н. Кому достанется флейта? // «Аккредитация в образовании», № 66, 2013. – С. 14-19.