Сбалансированная модель гарантии качества высшего образования

Развитие национальных систем высшего образования происходит сейчас, главным образом, по нескольким ключевым направлениям. Они характеризуются различиями в институциональной структуре и методах оценки образовательной деятельности, содержании функций и целях контроля качества образования со стороны государства, профессиональных и общественных организаций. При этом в нашей стране сложилось устойчивое и достаточно поверхностное представление о моделях оценки и гарантии качества образования, к главному классификационному критерию которых относят распределение полномочий в линейной системе «государственные органы – образовательные организации».

В соответствии с таким подходом выделяются две модели: европейская и американская. Их принципиальные отличия сводятся к различиям в полномочиях государственных органов в процессе контроля качества образования, постановке целей и выборе методов его оценки. Что же в них является общим и, самое главное, важным для развития сбалансированной модели гарантии качества высшего образования в России? На наш взгляд, ответ на вопрос находится в наборе и функ­циях институтов, составляющих инфраструктуру этих моделей. Весомое значение имеет и способ их организации в целом.

Международный опыт

А.В. МАЛЯВИНА, проректор по учебной работе Московской академии экономики и права, доктор экономических наук, профессор

Современные системы гарантии качества высшего образования обладают большим разнообразием и не могут быть механически вписаны в упрощенные модели. Существуют различные варианты формирования их инфраструктуры и состава системы агентств гарантии качества. Эти параметры характеризуют, прежде всего, степень развитости самой национальной системы образования.

В США функционирует 81 аккредитационное агентство [1]. По виду они делятся на национальные, региональные и специализированные. Координация деятельности агентств осуществляется Советом по аккредитации в высшем образовании и министерством образования по территориальному, профильному и функциональному принципам. Роль федерального правительства заключается в широком руководстве без чрезмерного контроля, управление максимально децентрализовано. Для того чтобы иметь право заниматься аккредитационной деятельностью, агентства проходят процедуру признания в Совете по аккредитации в высшем образовании, который был создан самими аккредитационными агентствами, и одновременно в министерстве образования. Это позволяет в определенной мере сглаживать рыночную конкуренцию между аккредитующими организациями. В целом американская модель базируется на подходе, основанном на внутреннем процессе контроля и саморегуляции с одной стороны, и внешней экспертной оценке качества с другой.

Необходимо отметить, что в США профессиональные союзы и общественные организации (ассоциации медиков, инженеров, юристов и прочие) играют важную роль в обеспечении контроля качества. Они проводят специализированную аккредитацию и строго оценивают программы вузов, так как заинтересованы в повышении престижа профессий и выходе на рынок труда высококвалифицированных специалистов. Инфраструктура американской системы представляет собой сетевую организацию с иерархическими и горизонтальными взаимосвязями.

Схожая ситуация складывается и в европейской модели. Например, гарантии качества в Великобритании (англо-саксонская европейская субмодель) обеспечиваются аккредитацией программ профессиональными организациями (в области медицины, инжиниринга, архитектуры и другими). В ФРГ (континентальная европейская субмодель) деятельность всех аккредитационных агентств координируется Фондом аккредитации образовательных программ. К основным направлениям его деятельности относятся [2]:

• введение сопоставимого стандарта качества;
• аккредитация агентств с наделением их полномочиями на ограниченный срок и периодической повторной аккредитацией;
• мониторинг выполнения агентствами их задач;
• определение требований для проведения процедуры аккредитации;
• развитие здоровой конкуренции между агентствами;
• представление интересов высшего образования в международных сетях по обеспечению качества, учет специфики и интересов федеральных земель и проведение аккредитации по сопоставимым, прозрачным стандартам и процедурам.

В состав фонда входят сотрудники и студенты вузов, представители федеральных земель, профессиональных объединений и международных служб. На втором уровне функционируют агентства, которые непосредственно проводят процедуру аккредитации и оценки образовательных программ. В 2003 году фондом аккредитации были лицензированы 6 агентств, в 2013 году – 10 [3].

Агентства обладают различной степенью полномочий, имеют различную территориальную и дисциплинарную специфику. Первую группу составляют агентства, созданные правительствами федеральных земель и высшими учебными заведениями [4]:

• Агентство по аккредитации учебных программ в области инженерии, информатики, естественных наук и математики (ISIIN);
• Агентство по международной аккредитации программ бизнес-администрирования (FIBAA);
• Аккредитационное агентство по образовательным программам в области здравоохранения, медицины и социальной работы (AHPGS).

Вторую группу представляют агентства, созданные профессиональными организациями:

• Центральное агентство по оценке и аккредитации Ганновера (ZEvA);
• Агентство по аккредитации, сертификации и гарантии качества (ACQUIN);
• Агентство по гарантии качества посредством аккредитации программ (AQAS).

Мы пойдем своим путем?

Как в американской, так и европейской модели четкая координация деятельности аккредитационных агентств достигается методом разграничения их функций по территориальному, функциональному, профильному или уровневому признакам. Однако в отдельных странах параллельно существуют как система оценивания, так и система аккредитации. В некоторых национальных системах гарантии качества используются специфические компоненты: например, бенчмаркинг в системе аккредитации.

Под влиянием Болонского процесса в национальных системах гарантии качества в то же время наблюдаются изменения, направленные на сближение образовательных систем. Так, в континентальной субмодели наблюдается процесс автономизации вузов. Напротив, в англо-саксонской субмодели происходят не свойственные ей процессы ограничения независимости университетов. При всех различиях для национальных систем гарантии качества образования характерны две особо значимые, с нашей точки зрения, черты, имеющие практический интерес для формирования сбалансированной модели гарантии качества высшего образования в нашей стране: сетевой способ организации и наличие лицензированных аккредитационных агентств, созданных профессиональными объединениями и/или общественными организациями.

В российской системе образования исторически сложились сильные традиции государственного надзора и контроля над вузами и жесткого административного управления ими. Однако на первом этапе формирования отечественной системы государственной аккредитации в середине 90-х годов прошлого века в ее основу была положена американская модель. Это было связано как с относительным успехом ее функционирования на протяжении нескольких десятилетий, отсутствием четко регламентируемой системы аккредитации в европейских странах, так и с её соответствием либеральным запросам того периода. Других альтернатив найдено не было.

Институт государственной аккредитации как компонент американской модели российская система безболезненно восприняла. Однако другой, не менее важный ее элемент – независимую оценку качества образования и независимую аккредитацию (в российской терминологии – общественно-профессиональную) – фактически отторгла. При этом законодательно создание общественно-профессиональной аккредитации было провозглашено законом «Об образовании» 1992 года. Он предусматривал возможность прохождения высшими учебными заведениями общественно-профессиональной аккредитации, но без каких-либо обязательств со стороны государства по преференциям, предусмотренным для вузов после прохождения государ­ственной аккредитации.

Необходимо отметить, что одной из первых попыток сформировать в нашей стране систему общественно-профессиональной аккредитации было создание в 1992 году Координационного совета по содействию аккредитации профессиональных образовательных программ и сертификации специалистов. Им ставилась задача определить в высшей школе приоритеты, обеспечивающие уровень подготовки специалистов, превышающий требования государственных образовательных стандартов по соответствующему направлению. Однако система независимой оценки качества образования и независимая аккредитация не получили должного развития и не дали значимых практических результатов. Причиной такого отторжения послужило полное отсутствие поддержки со стороны министерства образования, непризнание международным сообществом российской национальной системы общественно-профессиональной аккредитации, а также провал в привлечении высших учебных заведений к аккредитации своих образовательных программ.

Таким образом, государственная аккредитация стала в нашей стране обязательной, а общественно-профессиональная – возможной, но практически не реализуемой. Система гарантии качества высшего образования стала институционально несбалансированной. Вертикальные взаимосвязи укрепились, контроль и надзор усилились. Однако горизонтальные связи между высшими учебными заведениями и независимыми аккредитационными агентствами не возникли, ввиду отсутствия или невостребованности последних. Сформировалась иерархическая система, что в корне противоречит сути и содержанию американской сетевой модели.

Под влиянием интеграционных процессов в нашей стране все-таки возникли общественные и специализированные экспертные организации, осуществляющие независимую оценку качества высшего образования и профессионально-общественную аккредитацию. Среди них необходимо особо отметить:

• Ассоциацию инженерного образования России, http://aeer.ru;
• Национальный центр общественно-профессиональной аккредитации, http://www.ncpa.ru;
• Агентство по контролю качества образования и развитию карьеры, http://www.akkork.ru;
• Ассоциацию юристов России, http://www.alrf.ru;
• Ассоциацию юридических вузов, http://www.jurvuz.ru.

Новые возможности

С момента первого декларативного упоминания общественно-профессиональной аккредитации в законе об образовании прошло немногим более двадцати лет. Что изменилось за это относительно короткое время?

Расширился терминологический диапазон: кроме государственной и общественно-профессиональной аккредитации, появились общественная и профессионально-общественная аккредитации. Получение профессионально-общественной аккредитации стало престижным для образовательных организаций. Возник социальный запрос на качество образования: по сравнению с государст­венной, профессионально- общественная аккредитация отличается более высоким уровнем требований. При этом высокие стандарты профессионально- общественной аккредитации не преследуют карательных целей, в отличие от аккредитации государственной, которая в последнее время стала дискриминационным инструментом ужесточения системы государственного контроля.

Главной целью организаций, проводящих профессионально-общественную аккредитацию, является оказание помощи учебным заведениям в определении перспектив их развития и наращивании образовательного потенциала [5]. Профессионально-общественная аккредитация не дублирует процедуры и стандарты государственной аккредитации, потому что профессиональные союзы и общественные организации внедряют собственные стандарты для оценки образовательных программ, а также используют европейские и американские стандарты качества образования.

Новый закон об образовании открывает некоторые «окна возможностей» для формирования системы независимой оценки качества образования и независимой аккредитации. При всей неоднозначности ст. 95 и ст. 96 о независимой оценке качества образования и профессионально-общественной аккредитации образовательных программ в законе впервые появились понятия «экспертная организация» [6] и «уполномоченная организация» [7]. Экспертные организации могут привлекаться для государственной аккредитации. Организации, уполномоченные профессиональными и общественными объединениями, могут проводить профессионально-общественную аккредитацию. Экспертные организации руководствуются порядком, формами и методами экспертизы, установленными для государственной аккредитации, а уполномоченные могут устанавливать собст­венные формы и методы экспертизы качества программ на соответствие требованиям профессиональных стандартов и рынка труда.

Вместе с тем способ формирования системы независимой оценки качества образования и независимой аккредитации в новом законодательстве не прописан. Как и в начале пути модернизации системы гарантии качества образования, встает проблема выбора модели. Существуют несколько вариантов. Первый – сбалансировать ее по отношению к американской, второй – следовать континентальной европейской субмодели. По нашему мнению, с учетом складывающейся практики и тренда в изменении государственной образовательной политики обосновано принять второй вариант. Он решает проблему формирования эффективного взаимодействия всех институтов системы гарантии качества образования: агентств по аккредитации, государ­ственных органов управления, общественных организаций и профессиональных союзов, образовательных организаций. Поэтому первым шагом должно стать создание саморегулируемой сети уже существующих независимых аккредитационных агентств с возможностью привлечения новых. Второй этап должен заключаться в организации общественно-государственного фонда, занимающегося аккредитацией агентств с наделением их полномочиями на ограниченный срок и периодическая их повторная аккредитация. Таким образом, в среднесрочной перспективе сформируется институт независимой оценки качества образования и независимой аккредитации как полноценный компонент системы гарантии качества высшего образования в России.

1. По данным Национального центра статистики образования США (NCES) // http://nces.ed.gov/
2. Akkreditierungsrat: Akkreditierung von Akkreditierung­sagenturen, Akkreditierung von Studiengängen mit den Abschlüssen Bachelor/ Bakkalaureus und Master/Magister – Mindeststandarts und Kriterien // http://www.akkreditierungsrat.de
3. Беккер Я.А. Некоторые тенденции развития системы аккредитации в Германии // Фонд международной аккредитации программ бизнес-администрирования (FIBAA) // expert-nica.ru/ppt/bekker.pdf
4. Представлены агентства, входящие в большую шестерку крупнейших агентств ФРГ в соответствии с докладом Германского научного совета за 2012 год.
5. Мотова Г.Н., Наводнов В.Г. Новое законодательство в области образования как вектор развития общественно-профессиональной аккредитации в России // «Инженерное образование», – 2013, – № 12. – С. 58-65.
6. ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г., № 273-ФЗ // «Российская газета», 31 декабря 2012 г., федеральный выпуск № 5976, ст. 92, п. 13.
7. ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г., № 273-ФЗ // «Российская газета», 31 декабря 2012 г., федеральный выпуск № 5976, ст. 96, п. 3.