Законопроект "О федеральной контрактной системе": дебаты в Совете Федерации

Тендер на открытие

Комитет Совета Федерации по науке, образованию, культуре и информационной политике в апреле провел круглый стол. В центре внимания участников был проект федерального закона «О федеральной контрактной системе» в части планирования, размещения заказов и исполнения контрактов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ.

Наболевшее

Первый заместитель председателя комитета Виктор Косоуров отметил, что предстоящая технологическая модернизация страны во всех секторах экономики и социальной сферы в настоящее время сдерживается дефицитом инновационных проектов, способных обеспечить технологический рывок.

Одной из причин создавшейся ситуации является недостаточная эффективность использования бюджетных средств, направляемых на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР). Дело в том, что при заказе НИОКР важна не столько цена, сколько гарантия создания конкурентного изделия или технологии с уникальными свойствами: функциональный показатель должен преобладать над ценовым. В развитых странах в области научных заказов конкуренция достигается за счет применения многоэтапных конкурсных процедур: предквалификация и выбор лучшего проекта становятся основанием для дальнейшего финансирования.

Второй проблемой обозначен демпинг. Действующие процедуры размещения заказов на такие работы в соответствии с федеральным законом №94 и отсутствие системы аттестации научных организаций дают возможность участвовать в конкурсах любому юридическому лицу, даже не имеющему необходимой материально-технической базы и не обладающему научными кадрами должной квалификации. В итоге благодаря демпингу, возникающему за счет низких расходов на подготовку кадров, содержание лабораторий и экспериментальной базы, такие претенденты порой становятся победителями конкурсов, что снижает уровень и качество выполняемых работ.

Предыстория

Проблему изменения закона в области научных исследований (ФЗ № 94) подняли в открытом письме Президенту РФ 3 тыс. молодых ученых, возмущенных тем, что невозможно вести работу в условиях, когда до половины времени тратится не на проведение экспериментов, а на оформление конкурсных документов. Ситуация усугубляется тем, что исследования затягиваются на многие месяцы, поскольку ученым приходится выдерживать временные рамки тендера. А в итоге может получиться так, что приобретенные приборы или реактивы окажутся не соответствующими требованиям, если победу на конкурсе одержит организация, занимающаяся «выигрыванием тендеров», а не производством нужных науке приборов и материалов.

Высшим руководством страны неоднократно отмечалось, что «ситуация действительно уже вышла за грань разумного». При этом, как подчернул Президент РФ в Послании Федеральному Собранию 2011 года, необходимо ввести в практику государственных закупок специальные процедуры, которые должны учитывать специфику инновационной продукции.

После письма молодых ученых 7 декабря 2011 года был принят закон № 418, предоставляющий право размещения заказа у единственного поставщика, исполнителя или подрядчика в тех случаях, когда бюджетное учреждение – исполнитель НИОКР привлекает третьих лиц, необходимых для выполнения контракта, а также при выполнении НИОКР бюджетным учреждением за счет грантов.

Тем не менее вопрос об исполнении контрактов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ настолько весом, что потребовал всестороннего обсуждения: в какой степени данный законопроект позволяет учесть специфику НИОКР?

Смена подхода

На заседании было отмечено, что руководством страны поставлена четкая задача – заменить существующую неэффективную систему госзакупок контрактной системой, которая позволит объединить в единый механизм весь цикл госзакупок: от планирования заказа до оценки эффективности расходов.

Масштабная реформа всего «закупочного законодательства» уже началась. Первым этапом явился ФЗ № 223 от 18 июля 2011 года «О закупках товаров, услуг отдельными видами юридических лиц», регулирующий систему закупок в государственном секторе экономики страны, к сфере действия которого 7 декабря 2011 года законом № 418 были отнесено право размещения заказа на НИОКР у единственного поставщика, исполнителя или подрядчика.

– Это мы расценили как нашу большую и общую победу и реальный ответ на обращение ученых, – отметил В. Косоуров.

Вторым шагом стала разработка Министерством экономического развития РФ проекта закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг».

– В настоящее время подготовлен новый вариант законопроекта, над которым основательно поработали эксперты, общественность, министерства и ведомства, – продолжил В. Косоуров. – Серьезная работа по внесению изменений и дополнений в этот законопроект продолжается и в Совете Федерации. Принципиально мы поддерживаем этот законопроект, но возникают сомнения в том, не усложнит ли готовящийся закон о ФКС процедуру закупок материалов и оборудования при проведении НИОКР.

Движение вперед

Заместитель министра Минэкономразвития Михаил Осеевский продолжил обсуждение. В целом, признал он, законопроект о контрактной системе намечает положительную динамику в области НИОКР: существенно расширены способы закупки, предусматривается право заказчика устанавливать квалификационные требования к участникам конкурса. Предоставляется возможность проведения двухэтапного конкурса и конкурса с ограниченным участием, заключения контракта с несколькими участниками и право одностороннего расторжения контракта как со стороны заказчика, так и подрядчика.

Всё это обеспечит более качественный отбор поставщиков или исполнителей. С целью предотвращения демпинга при предоставлении заявки, понижающей цену контракта на 25 процентов или более, комиссия вправе отклонить предложение участника.

– Законопроект по-новому рассматривает вопросы контроля, надзора и аудита на всех этапах государственных закупок. Существенным является появление контрактной службы как подразделений, в которых будут работать профессиональные сотрудники, исключительным видом деятельности которых станет как раз контрактация в соответствии с задачами учреждения.

Проект закона предусматривает план закупок товаров, работ и услуг с публикацией в Интернете на трехлетний период (с дальнейшим увеличением срока до пяти-семи лет).

– Но, поддерживая в целом среднесрочное и долгосрочное планирование закупок, мы сталкиваемся с проблемой в отношении научных коллективов, – выразил сомнение директор департамента государственной научно-технической политики и инноваций Минобрнауки Александр Наумов, – поскольку потребность закупок расходных материалов для проведения исследований возникает уже по ходу выполнения самих научных исследований. Такова специфика научной работы.

Его поддержал директор по инновационному развитию ОАО «РОСНАНО» Юрий Удальцов:

– Ясно, что никто из нас не в состоянии на три года вперед запланировать все закупки. Используя процедуру коррекции, все будут непрерывно корректировать планы, но тогда пропадет их стабильность.

И вновь сомнения

В прениях обсуждение проекта стало принимать всё более разносторонний характер. Первый заместитель генерального директора Государственного научного центра ВНИИМЕТМАШ Борис Сивак предложил перекрыть дорогу демпинговым организациям введением строгого критерия квалификации участников конкурса, а также упорядочить правовые нормы:

– В законопроекте недостаточно полно отражены особенности проведения конкурсов в части планирования размещения заказов на проведение НИОКР. В качестве этих проблем надо отметить наличие в законопроекте большого числа таких отсылочных норм. Фактически в каждой статье есть ссылки на акты правительства, которые должны быть разработаны. Это уже второй этап, и этап тяжелый, вы знаете.

Начальник отдела планирования и организации закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для МГУ Управления инноваций, информатизации и международных научных связей МГУ имени М.В. Ломоносова Ольга Миронюк выразила недоумение: почему несколько сильных научных школ одного учреждения не могут претендовать на участие в одном конкурсе?

– Указанный принцип (одно учреждение – одна заявка в области конкурса на НИОКР) стимулирует снижение качества выполняемых научных исследований за счет устранения реальной конкуренции между сильными научными школами и появление посредников на данном рынке. Второй важный момент: необходимо, с нашей точки зрения, сразу предусмотреть законопроектом минимальные квалификационные требования к опыту работы участников размещения заказа, претендующих на выполнение работ. Государственный заказ не должен быть площадкой для экспериментов вновь созданных компаний, впервые пробующих исполнить ту или иную работу или услугу.

Евгений Онищенко, представитель инициативной группы ученых, направивших открытое письмо Президенту РФ, заметил, что правильнее было бы вопрос размещения заказов на выполнение НИОКР оставить в рамках ФЗ №233, чтобы не заводить научные учреждения в труднопредсказуемые процедуры планирования заказов и помочь в создании типовых положений о закупках.

– Вызывает удивление и техника подачи заявок, когда каждое большое учреждение – например, любой крупный университет – подает сотни заявок, а это сотни наборов стандартных документов. Для чего? Можно было бы предусмотреть механизм аккредитации, хотя бы сроком на один год, чтобы избежать ненужной работы по подготовке моря бумаг.

Директор Института управления закупками Высшей школы экономики Ирина Кузнецова высказалась против размещения на сайте заявок, поступающих на конкурсы: это обнародование ноу-хау, имеющее интеллектуальную ценность и еще не зарегистрированное патентами, а его отдают на поток и разграбление всему доступному человечеству. То же самое можно сказать в отношении выполненных, но незапатентованных научных разработок.

Заместитель президента – начальник Финансово-экономического управления Российской академии наук Эвалд Антипенко отметил:

– Закон нужный, закон для нас полезный. Он, конечно, снимает многие вопросы. И я думаю, что при большой доработке, серьезной работе после первого чтения, конечно, его имеет смысл поддержать.

По итогам обсуждения были приняты рекомендации в адрес Федерального Собрания и Правительства РФ. Участники круглого стола поддержали необходимость оптимизации системы осуществления госзакупок путем перехода к федеральной контрактной системе, но отметили, что законопроект требует доработки с целью создания благоприятных условий для активизации научной, научно-технической и инновационной деятельности.

Подводя итоги заседания, первый заместитель председателя Комитета СФ по науке, образованию, культуре и информационной политике В. Косоуров сообщил, что все предложения участников дискуссии будут переданы в рабочую группу Совета Федерации по доработке проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг».