Экспресс форум: законопроект «Об образовании» - мнение профсоюзов

На рассмотрение комитета Государственной Думы РФ по образованию законопроект «Об образовании в Российской Федерации» поступит только весной 2011 года. До 1 февраля планируется провести общественное обсуждение документа, содержание которого уже вызвало широкий резонанс в профессиональном сообществе. Мы, в свою очередь, обратились с вопросом к региональным руководителям Профсоюза работников народного образования и науки РФ.

• Какие моменты нового законопроекта «Об образовании» волнуют вас как представителя профсоюза, и какие поправки вы бы хотели внести в обсуждаемый документ?

ПАВЛУШКОВА Светлана Вадимовна, председатель Вологодской областной организации Профсоюза работников народного образования и науки РФ

– Проект закона «Об образовании в Российской Федерации» вызвал широкий резонанс в профессиональном сообществе из-за своей сложности и внутренней противоречивости.

Меня как представителя профсоюза работников образования больше всего волнует вопрос, насколько изменится правовое и социально-экономическое положение работающих и обучающихся после нововведений. Несмотря на попытку более четко обрисовать правовой статус педагога, эта работа явно далека от завершения. В проекте закона мы не видим закрепленного права педагогов на периодическое медицинское обследование и санаторно-курортное лечение по его результатам. Напротив, зафиксирована обязанность проходить медицинские осмотры, но о гарантиях их бесплатности речи не идет, а практика показывает, этот процесс стал затруднен как раз из-за отказа медицинских учреждений проводить осмотры педагогов без предварительной оплаты.

Вызывает тревогу и попытка по-другому прописать в законе льготы для педагогических работников сельской местности. В соответствии с действующим законодательством педагогические работники, проживающие в сельской местности, имеют право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Исходя из проекта нового закона, сельский учитель будет иметь право на бесплатное предоставление услуг по отоплению и освещению занимаемого жилого помещения, что, согласитесь, далеко не одно и то же.

Конечно, не каждый учитель, приезжавший в сельскую местность, сразу получал квартиру. Однако сельские педагоги получали денежную компенсацию за найм муниципального жилья. Кроме того, для органов власти имелась возможность находить законные основания для решения вопроса о компенсации затрат педагога за найм частного жилья, если не было никакой другой возможности предоставить этому педагогу бесплатное жилье. В соответствии с новым проектом, когда бесплатными станут лишь услуги по отоплению и освещению, остальные проблемы лягут на плечи самих педагогов.

Беспокоит также и противоречие по вопросу льгот сельским педагогам, которое заложено в самом тексте данного законопроекта. Так, в п. 4 ст. 50 говорится о праве на бесплатное предоставление услуг по отоплению и освещению занимаемого жилого помещения в сельских поселениях вне зависимости от его размера. А в п. 13 записано, что «порядок первоочередного предоставления педагогическим работникам жилой площади в сельских поселениях, размер, условия и порядок возмещения расходов организациям, предоставляющим услуги по отоплению и освещению занимаемых педагогическими работниками жилых помещений в сельских поселениях, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации».

Данное противоречие создает определенную правовую «лазейку»: если субъект федерации не будет иметь достаточное количество денежных средств для полной компенсации расходов сельских педагогов по отоплению и освещению их жилья, то законодательным актом субъекта предполагается определение размера компенсации, далекой от стопроцентной, что сейчас на деле и происходит в стране.

Считаю, что любой законопроект, направленный на развитие и качественное продвижение вперед любой сферы жизни общества, должен обязательно учитывать интересы работников и способствовать росту их заинтересованности в результатах своего труда.

НЕЛЮБОВ Сергей Александрович, председатель Новосибирского областного комитета Профсоюза работников народного образования и науки РФ

– В проекте интегрированного федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» заявлено: концепция проекта федерального закона строится на закреплении сложившихся реалий и общей ситуации в правовом регулировании общественных отношений, возникающих в сфере образования, и ориентирована на реализацию принципа преемственности в регулировании данных отношений.

В этой связи заявленная цель разработки законопроекта основывается на объективных условиях и сама по себе не вызывает возражений.

Однако отсутствие целого ряда основополагающих подходов, позволяющих определить и законодательно обозначить стратегию развития образования в новых социально-экономических условиях, ориентированных на построение общества нового типа, а также обозначившиеся в тексте законопроекта подходы, направленные на изменение в сторону ухудшения действующего порядка регулирования, и внедрение сомнительных и недостаточно апробированных механизмов и институтов не могут нас не тревожить. Более того, позволяют говорить о том, что концепция законопроекта в целом направлена не на инновационное развитие образования (новые технологии, критерии научной работы), а на фиксацию достигнутого, причем с элементами ухудшения существующего положения, без определения действенных механизмов обеспечения дальнейшего прогрессивного развития системы образования. Это является, по нашему мнению, ключевым недостатком законопроекта.

Кроме того, большой объем законопроекта – 400 страниц – не только затрудняет его восприятие, но и характеризуется повторяемостью многих норм, внутренней несогласованностью и противоречием глав. Создается впечатление, что некоторые из них писали разные люди, которые между собой не согласовывали ни термины, ни общую идеологию. Поэтому отсутствует внутренняя целостность документа.

При этом недостаточно полно разработан понятийный аппарат, даются определения не всех используемых в законе терминов. Так, не нашли отражение определения понятий «образовательная услуга», «платное образование», «аттестация педагогических работников», «аттестация руководителей образовательных учреждений», «лица, приравненные к педагогическим работникам». Как следствие, в тексте законопроекта нет единства терминологии. Например, наряду с термином «образовательные организации» в тексте применяется термин «образовательные учреждения».

Учитывая это, считаем необходимым более четко структурировать и подробно детализировать целый ряд глав. Требуется серьезная профессиональная проработка понятийного аппарата.

В большей степени наш профсоюз волнует ряд следующих вопросов.

Социальная и академическая составляющие законопроекта представляются недостаточно полными и проработанными как с точки зрения содержательного их наполнения, так и с учетом необходимости установления особых прав (академических, профессиональных, тесно связанных с социальными правами) в зависимости от уровня получаемого образования.

По нашему мнению, необходим не общий, а дифференцированный подход в определении и изложении основных прав участников, отношений в сфере образования. Важно установить конкретный механизм обеспечения доступности, качества академических свобод в сфере образования.

Так, в главе 4 «Обучающиеся, их родители и иные законные представители» и главе 5 «Педагогические работники» недостаточно охарактеризованы позиции, относящиеся к определению социально-правового статуса таких основных участников образовательного процесса, как обучающиеся и педагогические работники. При этом научно-педагогические работники вообще не указываются.

По нашему мнению, применительно к обучающимся, включая студентов, необходимо говорить об усилении позиций, раскрывающих особо и отдельно по уровням получаемого образования их академический и социальный статус (ст. 35).

Что касается педагогических работников, то требует более полного и четкого определения их профессиональный и социальный статус, включая вопрос об аттестации педагогических и научно-педагогических работников, а также вопросы определения обязанностей и ответственности педагогических работников с учетом необходимости закрепления особенностей регулирования применительно к разным категориям педагогических работников (ст. 50-53 нуждаются в изменении и доработке).

Подчеркну, необходимо конкретное и достаточно полное законодательное определение единых основ социального статуса педагогического работника, предусматривающего в том числе установление конкретных государственных гарантий работников в области оплаты труда (включая меры по существенному увеличению оплаты труда, совершенствованию системы оплаты труда, а также установление государственных гарантий относительно уровней оплаты труда по профессиональным квалификационным группам должностей работников), медицинского и пенсионного обеспечения, санаторно-курортного лечения, обеспечения жильем учителей и других педагогических работников (в том числе в сельской местности), льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), повышения квалификации, государственной поддержки в случае вынужденной безработицы.

Особая тема для обсуждения – правовой статус педагогических работников и других участников образовательного процесса, который в новом документе урегулирован недостаточно.

Так, законопроект устанавливает нормы трудового права, в частности фиксируя регулирование рабочего времени педагогических работников, режима рабочего времени в каникулярное время, вопросы заработной платы, прекращения трудового договора с работниками, нормы о применении дисциплинарных взысканий и другое.

В этой связи при доработке законопроекта следует учитывать, что нормы трудового права определяются Трудовым кодексом РФ и издаваемыми в его развитие нормативными правовыми актами уполномоченных органов государственной власти.

Следующая позиция. В тексте законопроекта отсутствует определение «начальное профессиональное образование». В структуре выделено профессиональное обучение, которое осуществляется посредством реализации программ профессиональной подготовки по профессиям рабочих и должностям служащих, программ переподготовки и повышения квалификации рабочих и служащих.

Причем, в соответствии с нормами законопроекта, образовательная деятельность по реализации программ профессионального обучения не подлежит лицензированию.

Возникает закономерный вопрос: сохранится ли начальное профессиональное образование как уровень профессионального образования, и, если нет, сможет ли быть решена задача повышения качества подготовки рабочих кадров для обновления экономики страны?

По мнению профсоюза, предусмотренные в законопроекте изменения в наименованиях высших учебных заведений могут привести к тотальной реструктуризации образовательных учреждений высшего образования.

Кроме того, требуется серьезная переработка соответствующих глав и статей законопроекта с учетом принятого федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

При этом необходимо прописать в законопроекте механизмы финансового обеспечения реализации образовательных услуг образовательными учреждениями в рамках госзаказа, включая установление порядка периодического увеличения объемов финансирования предоставляемых образовательных услуг с целью увеличения реального содержания заработной платы работников с учетом роста потребительских цен и тарифов, предусматривая в том числе средства на повышение квалификации педагогических работников, обеспечение мобильности студентов и преподавателей.

В начале законопроекта говорится о гарантиях демократического и государственно-общественного характера управления образованием. Однако далее в тексте не видно, чем, как и возможно ли это гарантировать.

В этой связи, по нашему мнению, в законопроекте важно уделить внимание вопросам реализации прав общественных организаций работников, в том числе профессиональных союзов, договорного регулирования социально-трудовых отношений на основе коллективных договоров и соглашений, при необходимости делая отсылку к соответствующим федеральным законам: «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О коллективных договорах и соглашениях».

В законопроекте не нашли должного отражения положения ратифицированных международных конвенций по образованию, в том числе содержащих требования обеспечения единого образовательного пространства, рекомендации ЮНЕСКО 1997 года о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений.

Новосибирский областной комитет Профсоюза работников народного образования и науки РФ считает необходимым высказать некоторые предложения по доработке главы 5 «Педагогические, руководящие и иные работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность» в части ст. 50 «Права и свободы педагогических работников, гарантии и меры социальной поддержки».

При последующей доработке законопроекта необходимо руководствоваться тем, что, в соответствии с частью второй ст. 55 Конституции РФ, в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Обеспечение принципов стабильности правового регулирования по вопросам, связанным с трудовыми правами работников, является непременным условием для последующего нормативного правового регулирования.

По нашему мнению, порядок регулирования рабочего времени педагогических работников, предусмотренный в п. 5-7 ст. 50 законопроекта, указанным выше принципам не соответствует, поскольку противоречит федеральному законодательству, в том числе ст. 333 Трудового кодекса РФ, и сопряжен со значительными рисками, которые приведут к нарушению трудовых прав работников. Вместе с тем приоритет в регулировании труда работников принадлежит Трудовому кодексу РФ, поскольку в ст. 5 установлено, что нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать ТК РФ.

Следует также отметить, что в настоящее время регулирование рабочего времени преподавателей учреждений высшего и дополнительного профессионального образования в значительной степени отличается от регулирования рабочего времени учителей общеобразовательных учреждений и преподавателей учреждений начального и среднего профессионального образования. В то же время регулирование их рабочего времени существенно отличается от регулирования рабочего времени других педагогических работников: воспитателей, педагогов-психологов, учителей-дефектологов, учителей-логопедов, музыкальных руководителей, социальных педагогов, инструкторов по физкультуре и других.

Должностные обязанности перечисленных и иных педагогических работников также между собой значительно отличаются. Не ко всем педагогическим работникам применимы понятия «учебная нагрузка», «максимальный объем», «верхний предел», «соотношение объемов преподавательской (учебной нагрузки) и иных видов педагогической работы», «учебный план».

Не для всех педагогических работников в настоящее время установлена 36-часовая продолжительность рабочего времени. В соответствии со ст. 333 ТК РФ продолжительность рабочего времени (норма часов педагогической работы за ставку заработной платы) устанавливается в зависимости от должности и условий работы, в том числе типов и видов образовательных учреждений. Согласно федеральному законодательству, продолжительность рабочего времени различных категорий педагогических работников составляет 18, 20, 24, 25, 30 или 36 часов в неделю, причем для отдельных категорий педагогических работников рабочее время регулируется не через продолжительность рабочего времени, а через нормы часов педагогической (преподавательской) работы за одну ставку заработной платы.

Следует также учесть, что различную правовую основу имеют ограничения учебной нагрузки верхними пределами в вузах – не более 900, а в учреждениях дополнительного профессионального образования – не более 800 учебных часов в год, и учебной нагрузки учителей общеобразовательных учреждений, преподавателей учреждений начального и среднего профессионального образования.

Если в вузах и учреждениях дополнительного профессионального образования верхний предел учебной нагрузки ограничивает работодателей, которые не вправе преподавателям этих образовательных учреждений устанавливать за один должностной оклад объем учебной нагрузки, превышающий указанные пределы, то в школах, учреждениях НПО и СПО верхний предел учебной нагрузки ограничивает размер оплаты труда учителей и преподавателей, поскольку каждый час преподавательской работы сверх установленной нормы оплачивается дополнительно.

Например, для преподавателей системы НПО и СПО верхний предел учебной нагрузки, составляющий 1440 часов в год, равен двум ставкам заработной платы при норме 720 часов в год, установленной за одну ставку.

Изменение порядка регулирования рабочего времени, как это предусматривается в законопроекте, может также привести к проблемам назначения педагогическим и руководящим работникам досрочной трудовой пенсии в зависимости от объема педагогической работы или наличия необходимого количества часов преподавательской деятельности.

Все перечисленные выше обстоятельства свидетельствуют о необходимости прописать в законопроекте особенности правового регулирования вопросов, связанных с трудовыми правами педагогических работников раздельно по каждому уровню образования.

В законопроекте предусмотрено право педагогических работников (ППС) на доплаты за ученые степени и ученые звания в порядке и на условиях, определяемых законодательством Российской Федерации. Полагаем необходимым установить размеры обязательных доплат и их виды (надбавки за наличие ученой степени кандидата наук и доктора наук и доплаты за занимаемую должность доцента и профессора), поскольку постоянно дебатируется вопрос об их отмене.

Таким образом, законопроект требует серьезной доработки как в концептуальном плане, так непосредственно в содержании конкретных правовых норм.

ЦВЕТКОВА Ольга Николаевна, председатель Объединения организаций профсоюзов Республики Марий Эл, заместитель председателя Государственного Собрания РМЭ на общественных началах

– Принятие нового закона «Об образовании в Российской Федерации» неизбежно потребует внесения соответствующих изменений в региональную правовую базу. И пока у нас не появится общая методология законодательного регулирования, пока субъекты вынужденно будут искать свои самостоятельные пути, опыт каждого из них остается актуальным. На совершенствование законодательства Республики Марий Эл в области образования оказывает влияние профессиональное сообщество учителей, действующее через отраслевой профсоюз.

С целью социальной поддержки педагогических работников и обучающихся профобъединение республики и региональный отраслевой профсоюз приняли участие в подготовке ряда законопроектов, активно используя все стадии законотворческого процесса: парламентские слушания, работу в депутатских комиссиях, различные виды общественной экспертизы.

Знаком перемен для педагогического сообщества стал принятый в 2007 году закон об отраслевой системе оплаты труда и внесение изменений в закон об оплате труда работников государственных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета.

Были созданы критерии оценки работы учителя в зависимости от интенсивности, уровня сложности и специфики как урочной, так и внеурочной деятельности, а также в зависимости от качества и результативности педагогического труда.

Введение НСОТ позволило увеличить среднюю заработную плату учителей на 35,3 процента. Но проблемы, связанные с переходом учителей на новые условия оплаты труда, остались. Мы их решаем в рамках трехсторонней комиссии, участвуя в профсоюзных акциях. Сегодня в республике полным ходом идет сбор подписей под обращением к руководителям исполнительной власти, работники учреждений бюджетной сферы вышли на митинг в защиту своих трудовых прав. На наш взгляд, чтобы поднять уровень жизни педагогов, следует увеличить базовую ставку (оклад) заработной платы, довести размер стимулирующих выплат до уровня не менее 30 процентов фонда оплаты труда и не включать эти выплаты в МРОТ. Требует индексации норматив финансирования на одного ученика (воспитанника). Доля средств на учебные расходы и содержание учебно-воспитательного процесса составляет менее 2 процентов!

Следует также расширить перечень учреждений, относящихся по статусу к малокомплектной сельской школе. Считаем, что такие учреждения должны финансироваться, исходя из фактических расходов, независимо от численности.

Особо важным нужно назвать закон «О мерах государственной социальной поддержки в области образования», принятый еще в 2004 году и дополненный в 2007 году. Устанавливая виды льгот и порядок их оказания, он стал основой для финансового обеспечения льгот. На уровне республики для учащихся удалось сохранить льготный проезд и питание, льготное проживание в общежитиях, обеспечение одеждой и мягким инвентарем в интернатах, для педагогических работников – ежемесячные компенсации по книгоиздательской продукции, годовой отпуск после десяти лет работы, единовременное пособие для молодых специалистов, обязательность периодических медицинских осмотров. По этому закону органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями по выплате вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений. Увеличен размер стипендий для обучающихся и студентов государственных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования республики.

Не без участия профобъединения республики внесены изменения в закон «О социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг». С 2009 года действует такая норма, как социальная поддержка специалистам образования, проживающим в сельской местности, в том числе в поселках городского типа, и работающим в сельской местности в учреждениях, финансируемых за счет средств республиканского бюджета и бюджетов муниципальных образований. Соцподдержка оказывается в форме возмещения затрат по оплате жилищно-коммунальных услуг в размере стопроцентной платы за найм жилого помещения, оплаты электрической энергии, используемой для освещения, оплаты тепловой энергии, сетевого газа и твердого топлива.

Закон 2007 года «О внесении изменений в законодательные акты Республики Марий Эл по вопросам социальной поддержки отдельных категорий граждан» уточнил размер и порядок возмещения расходов по подготовке и поступлению детей-сирот в государственные учреждения образования и расходов по обучению детей-сирот в учреждениях начального профессионального образования. Он также наделил муниципальные районы и городские округа государственными полномочиями по организации воспитания и обучения детей-инвалидов на дому, воспитанию и обучению детей-инвалидов в дошкольных и общеобразовательных учреждениях, выплате компенсации родителям по затратам.

Закон расширил также меры социальной поддержки обучающихся по проезду на городском электротранспорте, железнодорожном транспорте на территории Республики Марий Эл с 1 сентября по 15 июня в размере 50 процентов стоимости проезда.

Скоро нас ожидает новый виток в траектории этого движения – ввод в действие нового российского закона об образовании и обновление республиканской правовой базы для его реализации. Профобъединение Республики Марий Эл готово принять участие в создании благоприятного правового поля для защиты интересов работников образования.