Экспертные советы. Виктор Гришин

Цена общественного блага

Журнал «Аккредитация в образовании» совместно с Комитетом Госдумы РФ по образованию начинает цикл публикаций о деятельности ключевых экспертных советов, действующих при комитете.

Экспертные советы образованы в 2012 году. Цель – объективный профессиональный анализ всей законотворческой деятельности в сфере образования, осуществляемой Госдумой РФ и профильным комитетом. В состав советов вошло более 200 представителей профессионального научно-педагогического сообщества, органов управления образованием различного уровня, общественных, профсоюзных и молодежных организаций. Результат – все без исключения законопроекты, подготовленные с 2012 года и до сегодняшнего дня, прошли через предварительное экспертное сито этих структур и получили профессиональные рекомендации и заключения. Например, в период думской работы над базовым законом об образовании было внесено около 600 поправок. В этом, подчеркивают депутаты, большая заслуга экспертных советов: во многом именно здесь проводилась работа по интеграции и детальному анализу поступивших предложений. В дальнейшем на основании экспертного заключения, профильный комитет формировал рекомендации по принятию итоговых решений для всего депутатского корпуса.

Экспертный совет по экономике образования был одним из самых активных участников работы над законом об образовании. Однако сегодня коллеги-­депутаты ставят перед ним еще более широкие задачи, поскольку вопросы в этой сфере достаточно остры. Их адекватное решение во многом зависит от грамотного законодательного обеспечения. Это, в свою очередь, возможно только при глубоком понимании и анализе тех сложнейших процессов, которые формируют экономику образования.

С намерением углубиться в проблему редакция в этом номере обратилась с вопросами к председателю экспертного совета по экономике образования, ректору Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова, доктору экономических наук Виктору ГРИШИНУ.

– Виктор Иванович, экономисты утверждают, что общий объем затрат на образование формируется из трех основных потоков: расходов государства, населения и работодателей. И если совокупные расходы государства увеличиваются, то, отмечают эксперты, с 2008 года два других потока – затраты на образование работодателей и населения – неизменно сокращаются. Как это может повлиять в долгосрочной перспективе на макроэкономическую устойчивость отечественного образования? В случае продолжения подобных тенденций должно ли государство компенсировать сокращение финансовых потоков от населения и работодателей? Или нужно искать иные, возможно, пока малопросматриваемые источники?

– Действительно, расходы общества на образование складываются из двух источников: бюджетные (государственные) средства и негосударственные средства, или средства населения и средства работодателей. Поскольку средства работодателей занимают незначительное место, расходы общества на вузы формируются в основном из государственного (преимущественно федерального) бюджета и средств населения в виде платы за обучение. Доля последнего источника составляет примерно половину общего объема расходов общества на вузы.

Каковы расходы государства? В денежном выражении они следующие: общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на модернизацию российского образования до 2020 года составит более 4 трлн. рублей. Такая сумма предусматривается государственной программой развития образования на 2013-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ в апреле 2014 года. Причем, согласно паспорту программы, расходы на образование год от года будут наращиваться: если в 2014 году выделяется 418 млрд. рублей, в 2016-м – 466 млрд., то в 2019-м – 597 млрд. рублей, а в 2020 – уже 644 млрд. рублей.

Если рассмотреть с точки зрения финансового обеспечения сегмент высшей школы, наблюдается устойчивая тенденция: в абсолютном выражении совокупные расходы общества на высшее образование постоянно растут. Это происходит и за счет бюджетного финансирования, и за счет средств населения, причем рост последних происходит даже более быстрыми темпами. Да, в относительном выражении – по отношению к размерам ВВП страны – доля расходов общества на высшее образование не увеличивается. Например, если общие инвестиции США в научно-исследовательскую, образовательную деятельность и сферу высоких технологий превышают 7 процентов ВВП, в Японии и странах ЕС данный показатель находится на уровне 4-5, то в России – только около 1,5 процента ВВП. Тем не менее в долгосрочной перспективе макроэкономической, точнее – финансовой, устойчивости государственных вузов пока ничего не угрожает. Поскольку сворачивать бюджетное финансирование вузов государство не планирует, денежные доходы населения как конечный источник платы за услуги вузов по-прежнему будут более­-менее возрастать.

Понимаете, проблема долгосрочной перспективы финансирования вузов заключается вовсе не в сокращении тех или иных финансовых источников. И даже не в замещении государственных источников средствами населения, или наоборот. Эта проблема заключается в ответе на простой вопрос: в каких размерах (объемах) нужно высшее образование России в условиях имеющейся у нее модели рыночной экономики? Если стране необходимо большее число лиц с высшим образованием, то найдутся и источники увеличения его финансирования. Если столько же, сколько их выпускается сейчас или даже меньше, то и размеры финансирования вузов могут сокращаться. Или, по крайней мере, не расти, даже несмотря на то что улучшение качества обучения – например, за счет массового привлечения иностранных преподавателей и внедрения компьютерных технологий обучения – потребует увеличения затрат на обучение в расчете на одного студента.

А можно суть этого вопроса сформулировать еще глубже и четче. Тогда звучать он будет следующим образом: какой путь развития российской высшей школы мы выбираем: в сторону ее элитарности или в сторону ее массовости? Пока современные тенденции указывают на то, что отечественное высшее образование движется в сторону повышения уровня его элитарности.

– Для такого движения есть какие­либо объективные экономические предпосылки?

– Безусловно, и не только экономические. Но предпосылки эти влияют как на выбор элитарности, так и массовости высшего образования. Дело в том, что повышение производительности труда в материальном производстве в рыночной экономике влечет за собой и рост массы избыточного для этого материального производства трудо­способного населения. Развитие сферы высшего образования позволяет частично управлять данным процессом, поскольку существенно, на годы, отодвигая сроки вступления каждого молодого человека в процесс общественного труда, ослабляет и напряженность на рынках труда, снижает уровень избыточности трудоспособного населения в условиях технического прогресса. И этот фактор работает в пользу выбора модели массового высшего образования.

Какие факторы действуют в пользу выбора элитарной модели? Первый – это ограниченная (особенно в условиях экономической неопределенности) потребность работодателей в кадрах квалифицированных специалистов. Второй фактор, как бы это ни показалось странным, – демографический. В условиях снижения рождаемости обществу выгоднее, чтобы социализация молодых людей происходила быстрее, нежели это позволяет процесс получения высшего образования. Конечно, тема предпосылок, о которых вы спрашиваете, гораздо сложнее и многограннее, мы здесь затронули лишь некоторые аспекты. В качестве повода для дальнейших размышлений.

– Экономика образования строится у нас на классической рыночной формуле «спрос – предложение». Но именно этот принцип во многом стал серьезным фактором снижения качества, превращающим вузы в фабрики дипломов. Как же сломить эту тенденцию, какая иная рыночная формула должна стать основой качественного образования?

– Вижу в вашем вопросе три темы, и ответ построю в соответствии с ними.

Первая – о формуле «спрос – предложение». Дело в том, что экономика высшего образования по преимуществу и в большинстве вовсе не строится на данной формуле. Это показывает даже опыт всех развитых стран. Во-­первых, во многих странах мира высшее образование бесплатно или почти бесплатно. Во­-вторых, спрос и предложение не могут в достаточной мере работать в сфере образования, так как на самом деле никто в экономике наверняка не знает, какова будет потребность в тех или иных специалистах через несколько лет. Да и для самого студента оплата обучения вовсе не является гарантией, что он будет работать по выбранной им модной специальности и будет ли он работать вообще.

Причина нерыночной сущности высшего образования заключается в том, что любого рода массовые социальные услуги нематериальны, а значит, и учащиеся, и преподаватели содержатся за счет прибавочного продукта, создаваемого в отраслях материального производства. В свою очередь, этот прибавочный продукт присваивается частью собственниками капитала, а частью – государством. Ясно, что собственник капитала (в условиях неопределенности) не заинтересован жертвовать своей личной прибылью, и содержание вузов ложится в основном на плечи государства. А это не рыночный процесс. Рыночность возникает, когда сам учащийся платит за свое обучение, но делает он это либо за счет доходов своих родителей (то есть их заработной платы), либо за счет образовательного кредита (то есть своей будущей зарплаты). Однако в силу рискованности последней, источником такого кредита опять же выступает в конечном счете само государство, то есть нерыночный участник.

Тема вторая – о качестве образования. Эта проблема аналогична проблеме качества любого российского товара. Например, с позиций спроса и предложения некачественное мороженое должно быть или дешево, или его должны мало покупать. Исходя из этой аналогии, вопрос качества профессионального образования с рыночной точки зрения имеет две грани. Первую – недопущение его снижения, чтобы не допустить падение доходов вуза, вторую – требование самого потребителя, в данном случае бизнеса, поскольку любой работодатель стремится взять работника, качество подготовки которого по меньшей мере не ниже некоторого среднего уровня. Иначе вырастут издержки самого бизнеса. Выравнивание качества образовательных услуг ведет к выравниванию рыночных цен на эти услуги. В результате весь так называемый процесс повышения качества профессионального образования получает в виде рыночной цены свою естественную границу, определяемую потребностями рынка в самом уровне этого качества. С другой стороны, понятно, что качество образования не может регулироваться только рыночными механизмами – эта проблема является общегосударственной и даже общенациональной. Поэтому государство также призвано выступать здесь активным институциональным регулятором. Например, гарантируя равные условия оценки качества для образовательных учреждений вне зависимости от их форм собственности, или обеспечивая законодательную и правовую базу развития механизмов оценки качества образования.

Но давайте отвлечемся от рыночных и нерыночных условий и поставим вопрос по существу: каков же главный фактор повышения качества высшего образования? Убежден – его рост преимущественно обусловлен не ценой, не наличием площадей, образовательных технологий и прочим подобным, а ростом профессионального уровня педагогических кадров. Подобно тому как в материальном производстве именно человек создает новое благо с помощью средств труда, и в образовании: именно учитель, преподаватель – главное лицо всего учебного процесса и главный фактор повышения его качества.

Наконец, третья тема – вытекающая из вашего вопроса об «иной рыночной формуле, которая должна стать основой качественного образования». Переход со сметного финансирования (бюджетная модель) на нормативно-подушевое финансирование (рыночная модель) приводит к тому, что студент превращается в поставщика денежных средств образовательной организации. В результате, если в бюджетной модели финансирования студент есть лицо, полностью зависимое от вуза, то в рыночной модели финансирования уже сам вуз превращается в юридическое лицо, зависимое от студента, что не может не сказываться на качестве образовательного процесса. Данного рода зависимость обнажается в том случае, когда ректор не может (не желает) в требуемых размерах отчислять студентов за их неуспеваемость и потому вынужден завышать оценку знаний студентов. С этой точки зрения бюджетная модель финансирования образовательных организаций имеет существенно более высокий потенциал качественного обучения по сравнению с рыночной моделью финансирования.

– Тогда еще вопрос в продолжение темы. О необходимости создания экономически устойчивой модели для российского вуза (и филиала) речь ведется давно. Каковы должны быть ее параметры, источники ресурсов?

– Мой ответ может показаться неожиданным, но никакой острой необходимости создания экономически устойчивой модели российского вуза сейчас нет. Поясню. Если вуз – частная организация, то он подчиняется законам рынка, а на рынке конкуренция отрицает любую устойчивость. Но если вуз – государственная организация, то его устойчивость определяется только интересами государства. Если государство в вузе заинтересовано, то вуз будет существовать при любом, даже минимальном размере негосударственных источников его финансирования. Это положение подтвердили данные, полученные в результате практического применения методики экспертной оценки экономической устойчивости вуза, разработанной членами нашего экспертного совета – профессорами РЭУ им. Г.В. Плеханова В.А. Галановым и Т.Н. Роденковой. Сегодня любой вуз заинтересован в росте финансирования со стороны государства в неменьшей степени, чем со стороны любых других участников рынка – частных лиц. Финансирование со стороны государства хотя и является ограниченным, и даже может подвергаться тем или иным сокращениям, но зато стабильно не зависит от меняющейся конъюнктуры рынка. Это в значительной степени позволяет вузу быть относительно более независимым продавцом своих услуг по сравнению с ситуацией, когда он находится с рынком один на один.

– Ваш ответ действительно неожиданный. То есть российские вузы вообще не являются «субъектами рыночной экономики» в привычном понимании, и к ним не применимы некие универсальные экономические рыночные законы и регуляторы? Напоминает положение нынешних госкомпаний.

– То, о чем я говорил выше, не отменяет самого понятия экономической устойчивости вуза. И вот тут большое поле для анализа и возможных действий. Что мы понимаем под экономической устойчивостью вуза? Это такой уровень достаточности его финансовых ресурсов, который позволяет осуществлять не только текущую образовательную деятельность, но и сохранять высокий уровень конкурентоспособности реализуемых образовательных программ. На уровень достаточности финансовых ресурсов влияет ряд факторов. Назову такие, как объемы финансирования, поступающего от государства и негосударственных источников, уровень диверсификации негосударственных источников финансирования и степень финансово-­экономической автономности образовательной организации.

О третьем факторе как раз и стоит сказать особо. Финансово-экономическая автономность образовательной организации, или иными словами – ее экономическая свобода в рыночных условиях, означает, прежде всего, полную свободу руководства как в развитии источников финансирования, так и в направлениях их использования. Например, не только для обеспечения непосредственно образовательного и научного процессов, но и, допустим, формирования финансовых резервов на случай преодоления колебаний рыночного спроса на образовательные услуги.

Иными словами, экономическая устойчивость образовательной организации в сложившихся условиях зависит не только (и, возможно, даже не столько) от источников ресурсов, но и от уровня автономности руководства в принятии финансовых управленческих решений. Это очень важный момент.

– Да, вопрос о расширении вузовской автономии, пожалуй, имеет даже более длинную историю, чем вопрос об устойчивой экономической модели. А какие еще механизмы этого плана вы считаете наиболее перспективными для нашей высшей школы?

– Наиболее перспективный механизм устойчивости высшей школы в целом – это стабильный рост российского ВВП и денежных доходов российских граждан. Поясню. Анализ отечественного и международного опыта показывает, что рост финансово-­экономической зависимости вузов от поступления платы за услуги от населения и бизнеса есть результат недостаточного уровня экономического развития страны. То есть это проблема низкого уровня доходов на душу населения, которая, в свою очередь, влияет и на бюджетную политику государства. Если доходы населения возрастают быстрее, чем доходы у государства, то население становится способным самостоятельно содержать сферу профессионального образования. Но если доходы государственного бюджета возрастают относительно быстрее, чем доходы населения, то у государства появляется возможность увеличивать свое финансирование сферы профессионального образования (как и социальной сферы в целом). Но одновременно у самих образовательных организаций сокращаются возможности для получения денежных доходов из внебюджетных источников.

– Какая тема из общей повестки дня вашего экспертного совета была самой важной, острой в 2013 году? Какова была позиция экспертов, и насколько чутко реагировали на нее депутаты?

– Пожалуй, такой темой стала разработка предложений к заседанию Комитета Госдумы РФ по образованию по подготовке парламентских слушаний «Инструменты оценки эффективности и качества профессионального образования: состояние и перспективы совершенствования нормативного обеспечения». Самую острую дискуссию вызвал вопрос взаимосвязи мониторинга эффективности вузов с новыми инструментами оценки качества профессионального образования, введенными в действие благодаря закону об образовании (№ 273). Так, в п. 29 ст. 2 дается четкое определение качества высшего образования, а в ст. 24 ч. 4 речь идет о критериях эффективности образовательной деятельности. На наш взгляд, в процессе использования этих норм закона существовала опасность очередной подмены понятий, когда под эффективностью образовательной деятельности образовательной организации может подразумеваться «эффективность экономического субъекта, являющегося образовательной организацией», которая будет рассчитываться по отдельно взятым образовательным критериям. По мнению экспертов нашего совета, понятия «эффективность образовательной деятельности организаций» и «эффективность деятельности образовательных организаций» – не тождественны. Поэтому требовалось уточнение на законодательном уровне понятия «эффективность образовательной деятельности».
Приятно отметить, что поднятые нашим экспертным советом вопросы получили положительный отклик в депутатском корпусе, что нашло свое отражение в рекомендациях, принятых по итогам парламентских слушаний.

– Ваш экспертный совет в целом одобрил разработанную профильным министерством модель методики определения нормативных затрат на оказание государственных услуг по реализации имеющих госаккредитацию основных образовательных программ высшего образования по специальностям и направлениям подготовки. Однако совет считает, что для ее успешного применения необходим еще ряд условий. О каких условиях идет речь?

– Да, эксперты нашего совета признали, что положения методики (утверждена приказом Минобрнауки РФ, август, 2013, № 638) позволяют учредителям вузов не только рассчитать нормативные затраты на оказание госуслуг, но и корректировать порядок их определения в соответствии с государственной образовательной политикой. Так, например, для гарантированной финансовой поддержки ведущих отечественных университетов, инженерных, медицинских и естественно­научных специальностей, а также вузов, самостоятельно устанавливающих образовательные стандарты и требования к качеству обучения, в методике предложена система повышающих коэффициентов к базовому подушевому нормативу, а также корректирующих коэффициентов, учитывающих формы обучения и технологии реализации образовательных программ. На наш взгляд, такая избирательная политика финансирования отдельных образовательных программ вузов позволяет сконцентрировать бюджетные средства для выполнения стратегически важных задач в сфере подготовки кадров. При расчете нормативных затрат одним из достоинств методики мы считаем и возможность учета результатов мониторинга эффективности деятельности вузов и их филиалов.

Но полагаем, что для успешного применения предлагаемой методики необходимы условия. Во-­первых, в подзаконных актах, обеспечивающих реализацию закона об образовании, обязательно должно быть введено понятие государственной услуги в сфере высшего образования, установлена классификация этих услуг и признаки отличия одного типа (вида) услуг от другого. Во-­вторых, необходимо уточнить принцип нормативно-подушевого финансирования. Сейчас объем средств субсидии определяется на основании фактических значений показателей, величина которых не гарантирует качественное выполнение государственных услуг. Для обеспечения таких гарантий в алгоритм расчета составляющих нормативных затрат следует заложить показатели государственной, общественной и профессиональной аккредитации вузов и образовательных программ вузов. В-третьих, для корреляции уровня финансового обеспечения вуза с результатами мониторинга эффективности, международных и национальных рейтингов выделяемая вузу на выполнение государственного задания субсидия должна состоять из трех компонентов. Первый – базовый, рассчитываемый на основе предложенного в методике алгоритма (70 процентов всей суммы). Второй – образовательный, начисляемый по результатам оценки эффективности образовательной деятельности вуза (15 процентов). Третий компонент – имиджевый, зависящий от места в национальных и международных рейтингах (15 процентов).

И, наконец, четвертое условие эффективного применения методики – рост нормативов финансирования должен превышать не только темпы инфляции, выраженные индексом потребительских цен, но и рост потребительских тарифов на коммунальные и прочие услуги. Если в темпах роста норматива подушевого финансирования не будет учтено процентное соотношение роста тарифов на услуги ЖКХ в общих темпах инфляции конкретного региона, то это может привести к снижению доли других статей расходов вуза, в том числе фонда оплаты труда профессорско-преподавательского состава.
Такова в целом точка зрения совета по этому вопросу.

– При обсуждении перехода на нормативно-подушевое финансирование довольно остро ставился вопрос так называемого «дикого разброса», когда финансирование одних и тех же групп специальностей в разных вузах различалось, и существенно – что, конечно, поставило бы вузы (и студентов) в заведомо неравные условия.

– Как известно, нормативно-подушевое финансирование образовательных программ должно решать проблему обоснованности, прозрачности и целесообразности финансового обеспечения государственного задания на оказание образовательных услуг, а также стимулировать переход к диверсифицированным негосударственным источникам финансирования вузов. Переход от финансирования вузов к финансированию образовательных программ только начинается. Скорее всего, вывод о «диком разбросе» финансового обеспечения одних и тех же групп специальностей в разных вузах является пока гипотетическим, либо преждевременным. Впрочем, разработанная Минобрнауки РФ методика расчета нормативов в принципе не исключает такой возможности. Риск потери финансовой устойчивости вуза при базовом нормативе финансирования образовательных программ (без использования повышающих коэффициентов) действительно существует. Минимизировать эти риски можно с помощью информационно­аналитического портала мониторинга финансовой устойчивости российских вузов, разработанного членами нашего экспертного совета – ведущими учеными РЭУ им. Г.В. Плеханова по заказу Минобрнауки РФ. Портал позволяет осуществлять не только онлайн мониторинг критических показателей потери финансовой устойчивости вуза при переходе на нормативно-подушевое финансирование образовательных программ, но и выявлять и прогнозировать тенденции изменения финансовой устойчивости вузов и сектора высшего образования в целом на основе факторного и ситуационного анализа. Разработанный программный комплекс информационной модели имеет интерфейсы, позволяющие автоматизировать расчет показателей финансовой устойчивости любого вуза при разных вариантах нормативно¬подушевого финансирования. На наш взгляд, своевременное представление финансирующим органам (Минобрнауки и Минфину РФ) визуализированной с помощью специальных интерфейсов информации о возможных рисках изменения финансовой устойчивости отдельных вузов, региональных вузовских подсистем и системы высшего образования в целом – необходимый элемент эффективности бюджетного финансового менеджмента в высшей школе России.

– Еще одна важная тема – содержание имущественного комплекса вузов.

– Замечу, что новый закон об образовании существенно расширил полномочия вузов по использованию различных источников финансирования для развития имущественного комплекса.

В целом, конечно, необходимо формировать преференции для крупных государственных и частных компаний, тем самым стимулируя их заинтересованность в инвестировании в имущественный комплекс вузов. По крайней мере, по тем направлениям подготовки, которые государство объявило приоритетными. Механизмы поддержки и компаний, и вузов могут быть самыми разнообразными: от льготного кредитования и налоговых каникул до привлечения средств попечителей и спонсоров.

– Насколько серьезно стоит вопрос повышения заработной платы преподавателям? Увы, не первый раз приходится слышать, что повышение проводится за счет волюнтаристского сокращения кадров, особенно молодых. Как-то в данном случае можно отрегулировать эту проблему, в том числе законодательным образом?

– Проблема повышения заработной платы отсутствует у тех вузов, которые располагают объемом финансовых ресурсов, обеспечивающих задачу роста зарплаты в соответствии с майскими указами президента. Это, прежде всего, ведущие университеты страны. Однако перед руководителями каждого вуза стоит еще одна задача: не просто механическое увеличение заработной платы, а обеспечение прямой и очевидной зависимости размера оплаты от качества и трудоемкости преподавательского труда. Способствовать решению этой непростой задачи (а она должна быть полностью снята к 2015 году) призвано введение так называемой системы «эффективного контракта». К сожалению, на законодательном уровне этот вопрос пока не нашел своего разрешения.

Что касается сокращений в преподавательских коллективах, то они всегда «волюнтаристские», поскольку являются результатом управленческого решения. Другое дело, что они должны иметь под собой разумные основания, с учетом очевидных мнений о профессиональных качествах преподавателя. Сокращение ППС, когда оно имеет место, на самом деле касается в равной мере и молодых, и немолодых преподавателей, просто первые, очевидно, более публичны и активны.

Ставить вопрос о законодательном регулировании сокращения профессорско¬преподавательского состава вуза – примерно то же, что ставить вопрос о границах снижения издержек коммерческих организаций. Если вуз вынужден функционировать в условиях развития рынка образовательных услуг, то у него должна быть и свобода управления собственными расходами, в том числе и на повышение заработной платы его работникам, и на изменение структуры кадрового потенциала. В данном случае более разумный шаг – законодательное закрепление соотношения между максимальными размерами средней оплаты труда руководителей вузов и ППС.

– В свое время бурные споры и опасения из¬за возможности недобросовестных банкротств образовательных организаций вызвал проект федерального закона № 83. Что показала практика? Насколько эффективной, с экономической точки зрения, оказалась сама модель автономного учреждения? Не требует ли она внесения некоторых корректировок?

– Модель автономного учреждения расширяет права его руководителя и уменьшает управленческое воздействие со стороны органов государственного управления. В рамках автономного учреждения в наибольшей степени возможно эффективное управление вузом лично со стороны его руководителя. Говорить о каких­то корректировках, дополнениях и так далее, полагаю, еще рано, ведь сам опыт функционирования автономных учреждений в целом по России еще не исследован. Но все примеры существования такого рода учреждений в сфере высшего образования относятся только к самым лучшим (известным, передовым) вузам страны.

– Много говорится о государственно-частном партнерстве в образовании. Насколько нам известно, пока такой закон не принят, хотя предложений от профессионального сообщества, публикаций на эту тему немало. Каково экспертное мнение по данной проблематике, каковы ее ключевые моменты? Ведь в последнее время работодатели высказывают мнение, что они «пойдут в вузы», но при условии, если смогут принимать непосредственное участие в управлении, в том числе в управлении финансовыми ресурсами. А вузовское сообщество готово к такому тесному сотрудничеству?

– Государственно-­частное партнерство в сфере образования – явление достаточно сложное. Международная практика показывает, что такое партнерство возникало, прежде всего, в тех странах, где национальные бюджетные системы отличались доминированием процессов бюджетной децентрализации. Так, например, в докризисный период, до 2008-2009 годов, лучшие показатели макроэкономического развития демонстрировали децентрализованные модели бюджетных систем Швейцарии, Германии, Канады и США, которые до кризиса имели стабильно высокие подушевые темпы прироста ВВП и низкую инфляцию. В посткризисный период проблема децентрализации в моделях национальных бюджетных систем усугубилась наращиванием макроэкономических проблем во всех странах мира, включая еврозону. Это и увеличение социальных расходов бюджетов, и рост дефицитов бюджетных систем, и структурные корректировки бюджетов. В этих условиях экономически развитые страны стали находить выход в использовании феномена «бюджетозамещения», предполагающего переложение на иных хозяйствующих субъектов части государственных полномочий по расходам на образование, в том числе за счет реализации различных форм государственно-частного партнерства.
В России до сих пор ни в бюджетном, ни в налоговом законодательстве не предусмотрены существенные преференции для частного бизнеса, которые обеспечили бы инвестиционную привлекательность высшего образования. Даже в реализуемой сегодня федеральной целевой программе развития образования на 2011-2015 годы доля внебюджетных источников финансирования составляет только 12 процентов.

Да, работодатели могут «идти в вузы» с разными целями: например, а) для диверсификации капитала, то есть получения прибыли в сфере высшего образования, б) участия в подготовке кадров для своего бизнеса, в) благотворительности.

В первом случае вуз становится «обычной» коммерческой организацией, главной целью которой является прибыль. Но в сфере образования это труднодостижимая цель, а потому такие вузы, как правило, долго не существуют (если только они не мошеннического типа).

Во втором случае сама цель – подготовка кадров для своего бизнеса – также проблематична. Конкретной компании все равно выгоднее получить готового специалиста на рынке труда, чем готовить его несколько лет, пусть даже под себя, поскольку кадровая потребность компаний сейчас быстро трансформируется, и уже через несколько лет бизнесу может понадобиться совсем не тот специалист, который нужен сегодня. Тем более и вуз не может работать с небольшим количеством учащихся, а значит, нужно рассчитывать на множество (чем больше, тем лучше) заинтересованных работодателей, имеющих порой совершенно разные цели и потребности. Поэтому если вуз всегда готов к сотрудничеству с работодателями, то сами работодатели, как правило, не готовы к долгосрочному сотрудничеству с вузами. Конечно, немало и хороших примеров долгосрочного партнерства, но пока массовым явлением это не стало.

Что касается участия бизнеса в управлении финансами вуза, то здесь вообще нет проблемы. Проблема заключается лишь в том, каковы цели участия и роль самого работодателя в управлении финансами вуза. Если это не какая-то выгода для бизнеса, то что?

– На ваш взгляд, есть ли необходимость в чем-­то изменить перечень оценки эффективности деятельности вузов в части их экономической деятельности таким образом, чтобы вуз мог получить за определенные достижения дополнительную финансовую поддержку? Например, как отмечает глава Ассоциации негосударственных вузов России Владимир Зернов, существует международная практика, когда вуз получает дополнительную финансовую поддержку за внедрение прорывных образовательных технологий, международные патенты, публикации в ведущих международных научных изданиях и прочее подобное?

– По этому вопросу полностью разделяю мнение коллеги. Финансовая устойчивость высшей школы зависит в основном от инвестиционной привлекательности образовательных программ, вузовской науки и разработок, уровня их конкурентоспособности в российском и международном научно-образовательном пространстве. Соответственно, и рейтинги конкурентоспособности, и рейтинги эффективности вузов могут стать индикаторами результативности государственных и частных инвестиций в развитие высшей школы, выполнять роль регуляторов размера государственных субсидий (и частных вложений), в том числе базовых нормативов финансирования образовательных программ. При этом следует понимать, что система показателей оценки эффективности деятельности вузов, как и любая другая система показателей, динамична и зависит, на наш взгляд, прежде всего от изменения государственной политики в сфере образования и объема выделяемых финансовых средств на его развитие.

– Имеются ли планы внести в качестве законодательной нормы ограничение на рост платы за общежитие? Тема в начале прошлого учебного года вызвала пристрастное обсуждение.

– В федеральной программе развития образования на стартовавшее с 2013 года масштабное обновление студенческих общежитий предусмотрено 20 млрд. рублей. При таких серьезных государственных инвестициях на модернизацию студенческих общежитий, безусловно, какие­либо подзаконные акты, регулирующие порядок установления и размер платы за общежитие, должны быть приняты. Но вносить изменения по этому вопросу в действующее образовательное законодательство считаю преждевременным и недостаточно обоснованным. Думается, эту проблему можно решить другим способом. Как известно, размер субсидии, то есть объем бюджетного финансирования вуза складывается из нормативных затрат на оказание образовательных и иных услуг (при этом стипендия выделяется отдельно). Плюс из нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за образовательной организацией. Плюс из расходов на уплату налогов. Если в структуре финансового обеспечения выделить целевую субсидию на содержание общежитий, то можно, с учетом выявления соотношения между фактическими затратами на общежитие и размером выделяемой субсидии, обеспечить прозрачность расчета платы за общежитие. А для снятия напряженности в студенческой среде можно регулярно обновлять эту информацию на сайтах вузов (28 июня 2014 года Президентом РФ подписан ФЗ-182, предусматривающий введение максимальной планки платы за общежитие, которую будет устанавливать учредитель образовательной организации. – Прим. ред.).

– Особая тема – развитие системы среднего профессионального образования. С 2012 года ссузы были переведены в ведение регионов. Как обеспечить экономическую устойчивость этого сектора профессионального образования, ведь не секрет, что многие региональные бюджеты находятся в непростой ситуации? Что в данном случае может сделать законодательная федеральная власть для гарантии финансовой устойчивости системы СПО?

– Действительно, современная политика государства в сфере профессионального образования направлена на относительное сокращение расходов федерального бюджета на эту сферу и смещение обязательств по ее финансовому обеспечению на региональный и муниципальный уровни. В этой ситуации риск потери экономической устойчивости применительно к образовательной организации среднего профессионального образования связан, прежде всего, с недополучением финансовых и иных ресурсов на предоставление образовательных услуг на уровне не ниже необходимых стандартов. Один из механизмов снижения этих рисков – проведение мониторинга выполнения расходных полномочий на всех стадиях бюджетного процесса, который позволит оценить финансовые последствия перераспределения расходных полномочий между федеральным центром и регионами. Более того, поскольку внутрирегиональные различия часто даже сильнее межрегиональных, мониторинг и оценку результативности бюджетных расходов на среднее профессиональное образование следует проводить и в масштабах городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. Мониторинговые механизмы позволят сделать более прозрачными и экономически обоснованными процедуры составления, изменения и исполнения бюджетов всех уровней, в том числе процедур размещения государственного и муниципального заказа, процедур формирования межбюджетных трансфертов. Именно эти вопросы и надо решать на законодательном уровне, повышая ответственность региональной и муниципальной исполнительной власти за эффективное использование финансовых ресурсов сферы образования.

Далее. Санкционированная новым законом об образовании финансовая модель образовательных организаций профессионального образования основывается на сочетании государственного финансирования и доходов от оказания платных образовательных услуг. В этом случае для учреждений среднего профессионального образования возникают три проблемы. Во-­первых, проблема определения величины норматива бюджетного финансирования. Во-­вторых, проблема экономического обоснования стоимости платных образовательных услуг. И, в­третьих, проблема управления финансовыми рисками в условиях, когда образовательные организации становятся полноправными участниками рыночных отношений, а значит, попадают под действие законов рынка, включая многие неопределенности своего будущего развития. Какие же механизмы повышения экономической устойчивости ссузов видятся в данных обстоятельствах? Представляется, что одним из этих механизмов может выступить подушевой норматив, который, хотя и определяется на основе стоимости образовательной услуги, но устанавливается не рынком, а административно. Дифференциация рыночных цен на образовательные услуги в разных образовательных организациях и регионах обусловлена наличием разных слоев населения с разным уровнем денежных доходов. В этом случае подушевой норматив может использоваться государством (регионом/муниципалитетом) в качестве инструмента определенного повышения уровня заработной платы работников образования относительно среднего уровня заработной платы в регионе. На наш взгляд, так возникает важная экономическая функция подушевого норматива, которая состоит в его направленности на сглаживание региональных различий в стоимости образовательных услуг. Часть расходов при этом может взять на себя и федеральный бюджет.

– И заключительный вопрос. Какие важнейшие проблемы в рамках своей тематики намерен обсудить и уже обсуждает ваш экспертный совет в 2014 году?

– Начиная с февраля мы проводим подготовительную работу по организации конкурса студенческих научных работ «Моя законодательная инициатива» на базе ведущих экономических университетов России. Кроме того, планируем проведение круглого стола по вопросам налогообложения в сфере образования и отражения этого процесса в законодательных актах с приглашением сотрудников аппарата Комитета Госдумы РФ по образованию, специалистов Минобрнауки РФ. По мнению некоторых членов экспертного совета, в силу того что гарантией устойчивой экономики образования является, прежде всего, достаточный объем финансирования, который можно обеспечить только за счет диверсификации источников финансирования, необходима законодательная поддержка широкого спектра преференций для всех экономических субъектов, готовых инвестировать в сферу образования.

PS. Редакция благодарит за помощь в подготовке публикации Татьяну Роденкову, доктора экономических наук, профессора Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова.