Коммерциализация вузов в контексте реформ

ВОРОНИНА Наталья Юрьевна – ректор Самарской гуманитарной академии, кандидат философских наук, профессор. Член совета Ассоциации негосударственных вузов России, Российского союза ректоров, Национального аккредитационного совета.

Ретроспективный взгляд

Советская система высшего профессионального образования была бюджетной. Сокращение государственного финансирования в 90-е годы XX века способствовало развитию процесса коммерциализации высшей школы. Возникновение частных вузов привело к необходимости выработки новой политики государства по отношению к высшему образованию. Однако адекватное понимание произошедших перемен в общественном сознании пока не сложилось.

До 1993 года негосударственные вузы могли действовать как общества с ограниченной ответственностью. Образование законодательно было признано бизнесом, ставящим целью деятельности прибыль. Частные вузы стали легально взимать плату за обучение студентов, что сыграло положительную роль. Произошло сокращение объемов неофициальных финансовых отношений, поскольку вместо «платы за поступление» можно стало платить за обучение на основе официально заключенного договора.

Вместе с тем противоречивость и непоследовательность в понимании статуса новых вузов долго сохранялась и выразилась в ряде нормативных правовых противоречий. С одной стороны, рассматривая образование как предпринимательскую деятельность, государство взимало с частных вузов налог на прибыль, с другой – рассматривая образование как социальную деятельность, освобождало их от налога на прибыль, если она тратилась на нужды образования.

Количество студентов, обучающихся на платной основе в государственных вузах, сделалось сопоставимым с количеством бюджетных студентов. Государственное финансирование продолжало снижаться, упала зарплата преподавателей, повсеместно пришла в плохое состояние учебная база. Ректоры вузов вынуждены были стать менеджерами и главными гарантами стабильности, а коммерциализация вузов, без преувеличения, способствовала выживанию высшей школы.Несмотря на наличие коммерческой стороны деятельности,

государственные вузы рассматривались как более достойные финансовой и социальной поддержки государства, образование же в негосударственном секторе – как предпринимательство на собственный страх и риск. Такие преференции, как льготы по возврату налогов на недвижимое имущество, приоритетное участие в открытых конкурсах на финансирование научных проектов, давались только государственным вузам.

Сейчас, с точки зрения студентов и их родителей, нет существенных отличий между государственными и негосударственными образовательными организациями. Сильные негосударственные вузы смогли создать хорошую материальную базу, вырастить высококвалифицированные кадры и обеспечить достойное качество образования.

Тенденции развития

Изменению ситуации содействовала и политика государства, направленная на сближение требований к вузам. Выполнение лицензионных нормативов и соответствие аккредитационным показателям касается всех образовательных организаций, независимо от их организационно-правовой формы.

Сближение требований к вузам привело в 2012 году к выделению на конкурсной основе субсидий для финансирования бюджетных мест в негосударственных вузах. При этом следует учитывать, что по отношению к подведомственным вузам Минобрнауки РФ выступает не только и не столько как обычный заказчик, но и как учредитель, сопровождая финансирование рядом распорядительных условий и ограничений. Например, требование сохранения цены на образовательные услуги в договорных группах не ниже размера государственной субсидии. Попытка предъявить те же требования как условие субсидий негосударственным вузам не нашла законного оформления и является спорной. Функции государства – как учредителя и как заказчика – объективно вошли в противоречие.

Фактически в российском высшем образовании сложилась смешанная форма собственности, не подходящая под организационно-правовую форму «учреждение» даже в случае, когда единственным учредителем является государство. Конечно, оно создало материальную базу подведомственных вузов, построило учебные корпуса и общежития, квартиры преподавателям, оснастило лаборатории. Однако благодаря хозрасчетной деятельности вузы и сами создали объекты собст¬венности. С точки зрения чистоты правовой формы, учреждение не может иметь собственность, а только распоряжается переданной ему собственностью учредителя. Не являясь ответственным собственником, нельзя регистрировать право собственности и брать кредиты в банке. Де-факто всё по-другому: вузы имеют собственность, берут кредиты. Более того, в критерии мониторинга эффективности вузов в 2012 году были включены «собственные» здания.

Практически все участники экономической жизни признают у образовательных организаций функции собственника и предпринимателя, способного отвечать по своим обязательствам (в частности, кредитным и другим). Вместе с тем можно ли возлагать на вуз полноту ответственности перед потребителями образовательных услуг?

Поскольку государство софинансирует образование и определяет государственную политику, оно несет и свою долю ответственности за деятельность вузов. В таком случае может ли вуз стать банкротом в неблагоприятной экономической или демографической ситуации? Может ли учредитель – не государство, а частное лицо или организация – нести в полной мере ответственность перед студентами в условиях, когда правила игры определяются и меняются государством?

Смена правил изменяет существенные условия деятельности всех вузов, независимо от форм собственности. К таким требованиям относится, например, оценка эффективности вузов и их филиалов в зависимости от среднего балла ЕГЭ поступившего студента. Вузы вынуждены выбирать между экономической целесообразностью и опасностью попасть в неэффективные.

Новый закон об образовании требует указывать в договоре об обучении стоимость обучения за весь срок. Следовательно, вузы фактически лишаются возможности повышать стоимость, в то время как стоимость аренды земли и имущества непрерывно, а порой и весьма резко возрастает. Для справки, с 2013 года в Самаре аренда земли увеличилась почти в три раза, аренда муниципального имущества в Тольятти выросла в полтора раза. Вуз как некоммерческая организация, не имеющая иных доходов, оказывается в очень сложной экономической ситуации. На наш взгляд, было бы справедливо «заморозить» не только цены на обучение, но также государственные и муниципальные цены для некоммерческих организаций.

Негативной стороной смешения функций учредителя и заказчика является то, что заказчик отдает приоритет «своим». Имеет место так называемый конфликт интересов, что признается в цивилизованном мире недопустимым. Попытки выработать прозрачные формальные критерии финансирования очень уязвимы. Многочисленные корректировки критериев эффективности похожи на такую их подстройку, чтобы все «свои» попали в «зеленую зону». Именно на это направлена лоббистская деятельность подведомственных вузов. Происходит болезненный дрейф государства как учредителя к функции заказчика. Учредитель – гарант существования учреждения в любых условиях. Вузы хотят сохранить максимальную свободу хозяйствования и гарантии стабильности. «Хитрость» состоит в том, чтобы с виду остаться учреждениями, сохранить всю свободу предпринимателя и не иметь его ответственности.

Целесообразно учесть вышеуказанные стремления можно, признав реальность смешанного характера собст¬венности в высшей школе. Поскольку сам вуз создавал своей деятельностью собственность, а не только распоряжался той, что передана учредителем, у него есть и функции автономного собственника, и функции подведомственного распорядителя чужой собственности. Для негосударственных аккредитованных вузов государство стало одним из заказчиков образовательных услуг, и они действуют в общем правовом поле с государственными вузами. Разница сохраняется лишь в объеме госзаказа.

Ключевые вопросы

Признание смешанного характера собственности должно было бы привести к постановке и урегулированию ряда концептуальных вопросов. В каких именно услугах государство как заказчик заинтересовано, а какие могут выполняться вузами на свой страх и риск?
Признание востребованности выпускников важнейшим критерием эффективности означает, что государство рассматривает свою миссию как стимулирование и обеспечение подготовки востребованных хозяйством кадров. Но факт того, что финансируемое бюджетом образование производит кадры и для бюджетного сектора, и для бизнеса, требует обоснования. Как и факт, что одно и то же по содержанию образование оплачивается то бюджетом, то частными лицами. Часто студенты «платные» учатся в одних группах с «бесплатными». Конкурсное зачисление на бюджетные места может служить обоснованием лишь на поверхностный взгляд.

Обострим вопрос: почему государство должно финансировать подготовку высоко¬квалифицированных и талантливых кадров для бизнеса? Разве у него нет других насущных социальных задач? Этот вопрос не снимается ни конкурсным зачислением, ни мониторингом эффективности. Должна быть по-другому сформулирована миссия государства в высшем образовании: задача государства не в подготовке востребованных рынком труда специалистов, а в социализации личности, что опосредованно решает и экономические задачи развития хозяйства.

Необходимо признание неотъемлемого права каждого гражданина не только на получение среднего образования, но и на частичное возмещение затрат на получение высшего образования (при условии его способности освоить соответствующие образовательные программы). Сейчас же одни личности социализуются за свой счет, а другие – за государственный. Эта непроясненность на уровне идеологии создает дальнейшие трудности. Либо государство должно определиться со своим заказом не количественно (сколько бюджетных мест оно должно финансировать), а качественно: какие именно специалисты нужны для государственных приоритетных задач, и тогда уместно было бы даже государственное распределение.

Объективно очень трудно отделить государственные нужды от общественных: кто будет это делать, на каких основаниях, посредством каких процедур? Проще поделить ответственность со всеми гражданами, получающими высшее образование, софинансировать обучение всех студентов в той доле, в какой это возможно и целесообразно. Пусть все обучение будет платным для граждан, но, благодаря софинансированию государства, эта стоимость будет посильной. Такой вариант финансирования действует в Китае. Может быть, только самые бедные, но талантливые должны учиться полностью за счет государ¬ства, и их не должно быть много. Этот вариант предусматривался в предыдущем российском варианте реформы, когда деньги должны были следовать за студентом, а не за вузом, и размер этого софинансирования зависел от результатов ЕГЭ абитуриента. Конечно, проект механизма дифференциации размера финансирования в зависимости от результатов ЕГЭ был сложным. Однако этот логичный и понятный, хотя и уязвимый вариант пока не воплотился в жизнь.

Софинансирование и разделение ответ¬ственности между государством и гражданами ведет за собой унификацию функций государства по отношению ко всем вузам и уменьшение его распорядительных функций, увеличение автономии вузов, переход части функций государства к общественно­ профессиональным орга¬ни-зациям. Субъекты федерации, работодатели могли бы участвовать в софинансировании на разных основаниях. Например, вводить доплаты или вести целевую подготовку для реализации своих проектов.

Если же финансирование будет следовать за вузом, то проблема распределения бюджетных мест останется непрозрачной. Если финансировать только «высокобалльные места», пострадают региональные вузы и вузы, ведущие подготовку по «нерыночным специальностям». Ввести какие-то формальные критерии и прозрачные процедуры здесь практически невозможно.

Если пороговые значения будут достаточно высокими, пострадают уникальные профильные вузы, а если недостаточно высокими, то все пройдут эти пороги, и, поскольку объемы возможного финансирования сокращаются, открытый конкурс превратится в конкурс влияний ректоров и их пробивной силы.

Следует признать, что сейчас нет прозрачной описанной процедуры проведения открытого конкурса на получение вузами бюджетных мест. Попытка применить в качестве такой процедуры мониторинг «эффективности вузов» (берем в кавычки, поскольку нет формального определения этого термина в рамках процедур измерения) породила свои проблемы. Главная проблема, думается, состоит в том, что любые формальные критерии уязвимы, а применять каждый раз новые – непрозрачно.

Возвращаясь к принципу «деньги следуют за студентом», отметим, что в настоящее время не студент выбирает вуз, а множество инстанций занято определением достойных вузов. Эта сложная процедура может быть уже и стала немного прозрачнее, но она нерациональна в своей основе. Вместо принципиального решения она всегда будет содержать неопределенность, а значит и место для борьбы влияний, лоббирования и необъективности. Логично узаконить смешанную форму собственности смешанным финансированием студентов и смешанным финансированием вузов. Наука, содержание хозяйственных объектов собственника, социальные проекты – все это может быть отдельными источниками и потоками финансирования. Новый закон об образовании делает шаги к этому, вводя для государственных вузов форму автономного учреждения.

Что касается негосударственных вузов, то, строго говоря, они не должны тратить собст¬венные нецелевые средства на науку. Студент как заказчик образовательных услуг оплачивает именно свое образование, а не научные изыскания. Наверное, можно даже в суде это оспорить, если бы нашелся такой студент.

Понимание образования как услуги, по сути, неверно, ведь услуга – предмет потребления, а образование нельзя «потребить». Образование – это именно трансформация, производство самого потребляющего в новом качестве.

Однако поскольку образование рассматривается как предмет потребления и Роспотребнадзор контролирует деятельность вузов, логично, вставая на сторону потребителя, расценивать расходование собственных средств вуза на науку как ущемление прав студентов. Производство научного продукта требует другого, отдельного канала финансирования. Так, подход к образованию как к услуге модифицирует основы гумбольтовской модели университета, предполагающей соединение образования с наукой как принцип деятельности университета.

Многоканальное финансирование становится реальностью и для негосударственных вузов, но непостоянство этих потоков дестабилизирует ситуацию. Наш вуз создавался в 1992 году как вуз смешанной, частно-государственной собственности. В числе учредителей субъект федерации, муниципалитет, частное предприятие, епархиальное управление Русской православной церкви, физические лица. Муниципалитет предоставил в безвозмездное пользование помещения. Субъект федерации выделял субсидии и финансировал строительство учебного корпуса. Государство в 2012 году финансировало бюджетные места. Студенты и их родители, различные организации также участвовали и участвуют в финансировании. Все это было бы идеально, если б не одно «но». Проблемой переходной эпохи, отрицательно влияющей на развитие, является отсутствие преемственности политики различных уровней власти по отношению к вузам.

К сожалению, популярная революционная песня о разрушении старого мира до основания и идеология перестройки до сих пор актуальны. Наблюдается репрессивный характер реформ, когда существующая реальность признается чем-то эфемерным, способным измениться по мановению руки законодательной или исполнительной власти. Понимание и принятие обществом реформ игнорируется. Этот своеобразный революционный романтизм и политический идеализм серьезно препят¬ствуют поступательному развитию.

В нашем случае смена областного руководства в 2007 году привела к остановке строительства, смена мэров – к периодическим попыткам отнять переданные их предшественниками здания, прекращение федерального бюджетного финансирования мест на филологическом факультете – к нерентабельности программы и проблемам с доучиванием бюджетных студентов. Таким образом, разные уровни власти периодически то берут на себя, то бросают какие-то функции и обязательства.

Примеры непоследовательности характеризуют отсутствие идеологии государства по отношению к ценности высшего образования. Мало его или много? Ценно ли оно само по себе или только если готовит востребованные кадры для рынка труда? Можно ли достичь ведущих позиций в мировых рейтингах быстрыми решениями? Только само российское общество, массово выбирающее для своих детей высшее образование, на каком-то генетическом уровне признает его непреходящую ценность.

Подводя итог, хочется выделить два вида задач – тактические и стратегические. Тактические связаны с тем, что определенная реальность реформ уже существует. Например, существуют открытые конкурсы на бюджетные места. И нужно приложить усилия к тому, чтобы открытость эта получила максимально возможное формальное закрепление в правилах и процедурах проведения конкурса. Дифференциация требований в зависимости от групп вузов – положительное изменение, но пока не удается выделить вузы, возникшие после 1990 года, в отдельную подгруппу, и им приходится соревноваться с маститыми по одним критериям. Стратегические задачи в долгосрочной перспективе связаны с тем, что необходимо добиваться понимания целей и концепции проводимых реформ, того, чтобы метафоры не заменяли однозначного понимания, рациональности и общественного консенсуса в проведении реформ образования как важнейшей для развития общества социальной сфере.