ДПО: между законом и практикой

В современном мире развитие непрерывного образования как новой парадигмы профессионального образования объясняется все более ускоряющимся объективным процессом устаревания знаний и необходимостью гибко, оперативно откликаться на требования общества и рынка труда к новым компетенциям, умениям, знаниям. Дополнительное профессиональное образование (ДПО) не является самостоятельным звеном системы, уровень образования не повышает, но выполняет очень важную социально-образовательную функцию, которая с каждым годом востребуется все больше. ДПО направлено на удовлетворение образовательных и профессиональных потребностей, профессиональное развитие человека, обеспечение соответствия его квалификации меняющимся условиям профессиональной деятельности и социальной среды [1].

Пути формирования системы

Система ДПО в СССР создана в 70-е – 80-е годы прошлого века. В то время периодическое повышение квалификации специалистов концентрировалось в отраслевых институтах.

Проводимые в 90-е годы реорганизация путем присоединения к вузам и ликвидация образовательных учреждений ДПО, как правило, приводили к значительному сокращению или прекращению вообще этого вида образовательной деятельности, утрачивая отраслевую направленность программ ДПО присоединенных к ним образовательных учреждений [2,3,4].

Российская система ДПО формировалась на качественно иной основе. В условиях нарастания кризисных явлений в экономике система повышения квалификации постепенно развалилась. Однако потребности в быстром обновлении знаний и мобильной профессиональной переориентации возрастали. Инициаторами и основными исполнителями программ повышения квалификации руководителей и специалистов в Российской Федерации стали вузы и ссузы [5]. В России функционирование системы ДПО определяется нормами федеральных законов (ФЗ) [6,7], в которых разделяются понятия «послевузовское профессиональное образование» и «дополнительное профессиональное образование», но отсутствует ключевое понятие непрерывного образования (Lifelong Learning – LLL), которое закреплено Болонским соглашением.

С 1997 года начинается этап формирования требований к содержанию дополнительных профессиональных образовательных программ. Приказом Минобразования России от 18 июня 1997 года, № 1221 утверждены требования к содержанию программ ДПО, регламентирующие организацию повышения квалификации, профессиональной переподготовки и стажировки, их учебно-методическое сопровождение.

В 2000 году, в соответствии с Положением о порядке и условиях профессиональной переподготовки специалистов (действует по настоящее время), профессиональная переподготовка для выполнения нового вида профессиональной деятельности осуществляется на основании установленных квалификационных требований к конкретным профессиям или должностям. Также направление профессиональной переподготовки определяется заказчиком по согласованию с образовательным учреждением, реализующим программы ДПО (приказ Минобразования РФ от 6 сентября 2000 года, № 2571). Он дополняется Рекомендациями Минобразования России от 21 ноября 2000 года, № 35-52-172 ин/35-29 «Об итоговой государственной аттестации слушателей образовательных учреждений дополнительного профессионального образования».

Основным нормативно-правовым документом, определяющим механизмы функционирования учреждений системы ДПО в России, является Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов (в редакции постановления Правительства РФ от 31 марта 2003 года, №175), в котором установлены требования к продолжительности программ ДПО, зафиксировано, что повышение квалификации – это обновление теоретических и практических знаний специалистов в связи с повышением требований к уровню их квалификации и необходимостью освоения современных методов решения профессиональных задач.

С 2000 по 2008 годы расширился перечень государственных требований к минимуму содержания и уровню требований к специалистам для получения дополнительных квалификаций [8,9,10]. Однако во многом эти документы остались декларативными.

Особое значение программы ДПО приобретают в процессе организации переобучения безработных граждан и незанятого населения, в том числе на базе федерального финансирования в тесном взаимодействии с подразделениями ДПО российских вузов и ссузов по различным образовательным программам. К сожалению, государство не смогло задействовать для этих целей работодателей [11,12].

В 1995 году началась работа над федеральным законом «О дополнительном профессиональном образовании». Его разработчики были согласны на любые компромиссы, вплоть до объединения в одном тексте дополнительного образования детей, дополнительного профессионального образования и образования людей «третьего возраста». Но закон так и не вступил в силу [13,14]. Известно, что российское образование длительное время находится в стадии модернизации. В Концепции развития системы непрерывного образования в РФ до 2012 года, Концепции социально-экономического развития РФ, определяющей пути развития экономики в долгосрочной перспективе (2008-2020), Федеральной целевой программе развития образования на 2011-2015 годы, государственной программе «Развитие образования до 2020 года» указано, что важная роль в совершенствовании и обновлении знаний специалистов принадлежит системе ДПО как ключевому элементу всей системы непрерывного профессионального образования.

Документы предусматривают, что при ее реализации особый акцент будет сделан на законодательное обеспечение институциональных и инфраструктурных изменений в области непрерывного образования. В качестве ключевого показателя реализации поставленных задач названо создание до 2020 года условий для участия в программах повышения квалификации и/или переподготовки не менее 25-30 процентов занятого населения.

В последнее время все очевиднее проявляется тенденция введения многочисленных ведомственных (отраслевых) дополнительных требований к организациям, осуществляющим обучение по программам ДПО, в разрез с вышеназванными положениями законодательства об образовании [15,16].

При этом другие формы участия работодателей, будто бы простимулированные действующим законодательством, остаются до сих пор неактивными [17].

В настоящее время в деятельности системы ДПО начинается новый этап, обусловленный изменениями в действующем законодательстве. С 2011 года аккредитации подлежат только те программы ДПО, для которых утверждены федеральные государственные требования (ФГТ) [18, 19, 20, 21]. Разработан и вынесен на обсуждение проект «О федеральных государственных требованиях к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации педагогических работников, а также к уровню профессиональной переподготовки педагогических работников».

Очевидно, что подавляющая часть программ ДПО не будет сопровождаться ФГТ и, следовательно, не будет завершаться выдачей документов государственного образца о повышении квалификации.

В соответствии с федеральным законом от 29 декабря 2012 года, № 273 «Об образовании в РФ» дополнительные профессиональные программы будут разрабатываться, реализовываться и оцениваться с точки зрения их полезности рынку труда. В законе дополнительное образование трактуется как вид образования, который направлен на всестороннее удовлетворение образовательных потребностей человека в интеллектуальном, духовно-нравственном, физическом и (или) профессиональном совершенствовании и не сопровождается повышением уровня образования.

Впервые указано, что система образования создает условия для непрерывного образования посредством реализации основных образовательных программ и различных дополнительных образовательных программ, предоставлеия возможности одновременного освоения нескольких образовательных программ, а также учета имеющихся образования, квалификации, опыта практической деятельности при получении образования.

Образовательные программы ДПО самостоятельно разрабатываются и утверждаются организацией, осуществляющей образовательную деятельность, если настоящим ФЗ не установлено иное. При реализации образовательных программ ДПО используются различные образовательные технологии, в том числе дистанционные, электронное обучение, может применяться форма организации образовательной деятельности, основанная на модульном принципе представления содержания образовательной программы и построения учебных планов, может применяться система зачетных единиц.

К освоению дополнительных профессиональных программ допускаются: 1) лица, имеющие среднее профессиональное и (или) высшее образование; 2) лица, получающие среднее профессиональное и (или) высшее образование. Программа повышения квалификации направлена на совершенствование и (или) получение новой компетенции, необходимой для профессиональной деятельности, и (или) повышение профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации. Программа профессиональной переподготовки направлена на получение компетенции, необходимой для выполнения нового вида профессиональной деятельности, приобретение новой квалификации.

Содержание дополнительных профессиональных программ должно учитывать профессиональные стандарты, квалификационные требования, указанные в квалификационных справочниках по соответствующим должностям, профессиям и специальностям, или квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, которые устанавливаются в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о государственной службе.

Программы профессиональной переподготовки разрабатываются на основании установленных квалификационных требований, профессиональных стандартов и требований соответствующих федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС) среднего профессионального и (или) высшего образования к результатам освоения образовательных программ.

Закон определил государственно-общественный характер управления системой образования. Профессионально-общественную аккредитацию могут проводить работодатели, их объединения и уполномоченные ими организации на основании профессиональных стандартов и требований рынка труда. На профессионально-общественную аккредитацию возложены функции признания качества и уровня подготовки выпускников, освоивших профессиональную образовательную программу в конкретной организации, осуществляющей образовательную деятельность, отвечающим требованиям профессиональных стандартов, требованиям рынка труда к специалистам, рабочим и служащим соответствующего профиля. При этом на основе результатов профессионально-общественной аккредитации профессиональных образовательных программ работодателями, их объединениями или уполномоченными ими организациями могут формироваться рейтинги аккредитованных ими профессиональных образовательных программ и реализующих их организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Организация ДПО несет полную ответственность за развитие своего кадрового и инновационного потенциала, результативность и качество работы: «свидетельства о государственной аккредитации в части имеющих государственную аккредитацию дополнительных профессиональных образовательных программ являются недействующими со дня вступления в силу настоящего федерального закона».

Законом № 273 предусмотрен «Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам». Порядок не затрагивает вопросы регламентирования деятельности образовательных организаций или подразделений ДПО.

Меняя нормативно-правовую базу, государство делает серьезный шаг в направлении развития рынка дополнительных образовательных услуг, стимулируя тем самым становление в сфере ДПО конкурентной образовательной среды. Появление массового бакалавриата, не имеющего профессионально завершенных образовательных программ, увеличивает потребность в разработке большого количества постоянно обновляемых образовательных программ профессионального обучения для эффективной адаптации к запросам рынка труда и снижения конфликтной ситуации между сферой образования и рынком труда.

Таким образом, большинство учреждений и программ ДПО лишилось государственной аккредитации, и конкуренция на рынке образовательных услуг будет обеспечиваться только рейтингом образовательного учреждения, качеством программ и реальным спросом работодателей и иных потребителей. Государство в лице Минобрнауки России больше не будет регламентировать ДПО и отвечать за его качество.

На смену государственной приходит общественная аккредитация образовательных организаций и профессионально-общественная аккредитация программ. Теперь будет невозможно «спрятаться» за государственный диплом, каждый поставщик образовательных услуг (провайдер) сам станет отвечать за качество своей работы [22].

Передавая функции контроля профессиональному сообществу и рынку труда, государство останется активным участником создания нормативной правовой базы ДПО.

ДПО по-европейски

Вместе с тем развитые страны мира в последнее десятилетие тоже провели реорганизацию системы профессиональной подготовки кадров с целью решения двух основных задач: обеспечения экономики кадрами, способными воспринимать и развивать новейшие технологии, и обеспечения возможности для максимального числа трудоспособных граждан включиться в новую трудовую жизнь и избежать безработицы.

В современной зарубежной научной литературе для определения категории непрерывного профессионального образования используется ряд терминов: «образование взрослых» (adult education, I'education des adultes, Erwachsenenbildung), «перманентное образование» (permanent education), «пожизненное образование» (lifelong education), «продолжающееся образование» (continuing education, continuous education), «дальнейшее образование» (further education, Weiterbildung), «пожизненное учение» (lifelong learning, I'education permanente), «рекуррентное (возобновляющееся) образование» (recurrent education). Рекуррентное образование обычно трактуется как возобновляющееся «по частям» дополнительное образование в течение всей жизни и, как правило, чередующееся с периодами самостоятельной трудовой (профессиональной) деятельности [23, 24, 25].

Базовым международным правовым документом, регулирующим систему ДПО, сферу повышения квалификации и профессиональной переподготовки трудовых резервов, является Конвенция о развитии человеческих ресурсов Международной организации труда (МОТ), принятая еще в 1975 году.

В международных документах последних лет, принятых при содействии ЮНЕСКО, в частности, «Kronberg Declaration on the Future of Knowledge Acquisition and Sharing» («Кронбергская декларация о будущем приобретения и распространения знаний», 2007), «Александрийская декларация об информационной грамотности и образовании на протяжении всей жизни» (2008), в которых рассмотрены перспективы развития образования на ближайшие двадцать пять лет, подчеркивается неизбежность изменений в традиционных образовательных процессах, необходимость поиска новых подходов к проектированию образовательного процесса для развития когнитивных способностей личности (особенно взрослых обучающихся), а также необходимость разработки новых подходов к оценке качества результатов образования.

В настоящее время системы ДПО в странах ЕС развиваются в соответствии с положениями Копенгагенской декларации, которые нацелены на развитие сотрудничества в области ДПО. А начало всеобщей интеграции образования было положено в мае 2000 года, когда главы стран Евросоюза сформулировали Лиcсабонскую стратегию, в основу которой легли амбициозные цели Европы – к 2010 году создать наиболее конкурентоспособную и динамично развивающуюся экономику в мире, основанную на знаниях (knowledge-based economy). В рамках этой стратегии было также определено важное место таким компонентам, как дополнительное образование и повышение квалификации (Vocational Education and Training, VET).

В документах, принятых на Европейских саммитах (European Council Presidency Conclusions) в Лиссабоне (23-24, март, 2000) и Санта-Мария да Фейра (19-20, июнь, 2000), подчеркивается, что образовательные системы стран Европейского Союза должны приспособиться к реалиям XXI века, а развитие системы непрерывного профессионального образования должно стать одним из главных направлений политических (государственных) программ развития гражданского общества, социального единства и трудовой занятости населения [26].

Советом европейских сообществ 5 июня 1989 года была принята Резолюция по вопросу о непрерывном профессиональном обучении.

Системы ДПО многих стран существенно изменились за последние десятилетия, четко выделены различия между направлениями высшего образования, имеющего лишь некоторую ориентацию на рынок труда, и системой ДПО. В процессе развития общества происходят изменения социальных, экономических и политических приоритетов развития общества, что в первую очередь находит отражение в программах ДПО. Программы ДПО отличаются от вузовских не только своими учебными планами, но и тем, что именно они непосредственно обеспечивают подготовку слушателей по специфическим видам профессиональной деятельности и выводят специалиста на рынок труда. ДПО представлено множеством форм и вариаций как внутри стран, так и на международном уровне. Программы ДПО могут быть организованы как подготовительные профессионально образовательные курсы, с тем чтобы подготовить молодых людей к непосредственно специальным программам ДПО более высокого уровня [27, 28].

Для достижения поставленных целей в 2001 году Европейский Совет подготовил доклад «Положение о конкретных будущих шагах формирования системы дополнительного образования и повышения квалификации». Этот документ вводил понятие и принцип «обучение в течение всей жизни» (Lifelong Learning) для всех граждан ЕС, делая европейскую образовательную систему открытой для всего мира. Положения Болонской декларации особое значение придают введению в действие системы легко понимаемых и сопоставимых академических квалификаций, внедрению Общеевропейского приложения к диплому (European Supplement Diploma) о высшем образовании для обеспечения возможности трудоустройства европейских граждан и повышения международной конкурентоспособности европейской системы высшего образования.

С целью повышения привлекательности программ ДПО в странах Евросоюза предпринимаются шаги в области реформирования системы обучения и финансирования таким образом, чтобы не только увеличить количество вовлеченных, но и уровень качества и гибкости таких программ.

В 2008 году был опубликован доклад Еврокомиссии о достигнутых результатах, который подтверждает, что реформы в системе образования и повышения квалификации идут, но более существенные усилия необходимы в части развития национальных стратегий непрерывного обучения и ДПО как важной ее составляющей. В докладе обозначены четыре основные взаимосвязанные цели в области образовательной политики стран ЕС, которые являются неотъемлемой частью системы непрерывного обучения:

• разработка национальных систем (номенклатур) квалификаций;
• применение системы оценки и аккредитация программ независимыми профессиональными объединениями;
• разработка и утверждение элементов системы управления непрерывным обучением;
• усиление межнациональной мобильности [29].

В целом эти меры призваны способствовать развитию и продвижению гибких направлений обучения, индивидуальных возможностей с целью передачи результатов обучения от одного уровня к другому и от одной страны к другой. В 1996 году Россия была принята в члены Совета Европы.

В связи с этим нашей стране пришлось взять на себя обязательства международного характера по приведению внутреннего законодательства в соответствие с принципами и стандартами Совета Европы. В противном случае не будут реализованы в полном объеме положения Болонского процесса и Копенгагенской декларации, что приведет к изоляции российской системы образования от международной системы образования и существенно понизит положение России в рейтинге стран, конкурентоспособных на международном рынке образовательных услуг. Российская система ДПО должна быть готова к конкурентной борьбе с иностранными поставщиками образовательных услуг, что особенно важно в связи со вступлением России в ВТО.

ЛИТЕРАТУРА

1. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г., № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
2. Приказ Минэкономики России и Минобразования России от 17.12.1997 г., № 176/2535.
3. Распоряжение Правительства РФ от 28.06.2005 г., № 892-р.
4. Распоряжение Правительства РФ от 09.03.2006 г., № 306-р.
5. Примерное положение о структурных подразделениях дополнительного профессионального образования специалистов, организуемых в образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования [электронный ресурс]: приказ Минобразования России от 25.09.2000 г., № 2749 / dpo.gain.ru/. – Режим доступа: http://www.dpo.gain.ru/Documents/Minobr/Prik_m/pol_pr2749.htm.
6. Федеральный закон от 10 июля 1992 г., № 3266-1 «Об образовании».
7. Федеральный закон от 22 августа 1996 г., № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании в Российской Федерации».
8. Об утверждении Положения о порядке и условиях профессиональной переподготовки специалистов [электронный ресурс]: приказ Министерства образования РФ от 06.09.2000 г., № 2571, зарегистрировано в Минюсте РФ 24.10.2000 г., № 2424; /mnogozakonov.ru. – Режим доступа: http://www.mnogozakonov.ru/catalog/date/2000/9/6/16105/.
9. Письмо Минобрнауки России от 24 января 2008 г., № ИК-137/03 «О перечне государственных требований к минимуму содержания и уровню требований к специалистам для получения дополнительных квалификаций на 31 декабря 2007 года» (http://www.mon.gov.ru).
10. Приказ Минобрнауки России от 15 июня 2005 г., № 178 «Об обеспечении выполнения комплекса мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 года» (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_EXP_357028/).
11. Об утверждении положения об организации профессиональной подготовки повышения квалификации и переподготовки безработных граждан и незанятого населения [электронный ресурс]: постановление Министерства труда и социального развития РФ, Министерства образования РФ от 13.01.2000 г., №3/1; / businesspravo.ru. – Режим доступа: http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_20021.html.
12. Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 г., № 1011 «О предоставлении в 2010 и 2011 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп.).
13. Заключение Главного государственно-правового управления Президента РФ от 30 ноября 2001 г., № Л6-6149.
14. Закон «О дополнительном образовании», принятый Государственной Думой РФ 12.07.2001 г. и одобренный Советом Федерации 20.07.2001 г. (см. постановление № 278-СФ).
15. Приказ от 01.04.2010 г., № 205н «Об утверждении перечня услуг в области охраны труда, для оказания которых необходима аккредитация».
16. Правила аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда (зарегистрированы Минюстом России 29.06.2010 г., № 17648, вступили в силу с 19 июля 2010 г.).
17. Об утверждении правил участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования [электронный ресурс]: постановление Правительства РФ от 24 декабря 2008 г., № 1015/ innovbusiness.ru. – Режим доступа: http://www.innovbusiness.ru/pravo/DocumShow_DocumID_146135.html
18. Федеральный закон от 08.11.2010 г., № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования».
19. Постановление Правительства РФ от 21.03.2011 г., № 184 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций».
20. Приказ Минобрнауки России от 19.04.2011 г., № 1500 «О федеральных государственных требованиях к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы повышения квалификации специалистов по таможенным операциям».
21. Приказ Минобрнауки России от 6 сентября 2010 г., № 909 «О требованиях к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы повышения квалификации руководителей частных охранных организаций».
22. Аккредитация высших учебных заведений в России: учебное пособие / Наводнов В.Г., Геворкян Е.Н., Мотова Г.Н., Петропавловский М.В. – Йошкар-Ола: Марийский государственный технический университет, 2008, 166 с.
23. Arnold R. Pädagogische Professionalisierung betrieblicher Bildungsarbeit. – Frankfurt a/Main, 2003, 354 s.
24. Correa A. Permanent Education and Adult Education in Brasil. – Rio de Janeiro, 1983.
25. Schelten A. Begriffe und Konzepte der berufspädagogischen Fachsprache. – Stuttgart: Franz Steiner Verlag, 2005, 164 s.
26. Высшее образование в XXI веке. Подходы и практические меры // Всемирный статистический обзор по высшему образованию: Рабочий документ ЮНЕСКО. – Париж, 2000, 143 с.
27. Гриценко Н.Н. Подготовка кадров с учетом потребностей рынка труда. Опыт стран Европейского Союза // Alma mater: «Вестник высшей школы», 2012,. № 2, с. 65-69.
28. Митина А.М. Дополнительное образование взрослых за рубежом: Концептуальное становление и развитие. М.: Наука, 2004, 304 с.
29. Европейское пространство высшего образования: Совместная декларация европейских министров образования (Болонья, 19 июня 1999 г.). URL: http://www.lexed.ru/mpravo/razdel7/part2/?part2_03.html (дата обращения 15.04.2013).