Аккредитации образования в России – 25 лет

Для наведения порядка

Отечественная система аккредитации в нашей стране создавалась с нуля, так как в Советском Союзе ничего подобного не существовало. Пере­мены в отечественной высшей школе стали ощущаться с принятием Закона РФ «Об образовании» в 1992 году, вводившего новые понятия: «государственные стандарты», «лицензирование» и «аккредитация». Отечественным первопроходцам этой сферы пришлось изучать международный опыт: прежде всего, американский. И все равно, как признается председатель Национального аккредитационного совета Виктор Болотов, стоявший у истоков российской системы аккредитации в образовании, ее выстраивали, наступая на грабли.

Аккредитация в России зарождалась во времена, когда многие выпускники школ оказывались на улице в связи с падением реальной экономики и нехваткой рабочих мест. Перед государством стояла важная социальная задача – усадить молодежь за парты. В том числе и поэтому стали создаваться новые вузы, расширялись старые, появилось огромное количество новых специальностей. Образование тогда действительно спасло ситуацию. Правда, в ущерб качеству. Вузам дали волю, рассчитывая на то, что новый инструмент оценки приведет систему высшего образования к развитию. Однако не обошлось без крайностей: некоторые учебные заведения практически открыто стали торговать дипломами. И госаккредитация должна была решать и эту задачу – гарантии получения качественного образования.

Несмотря на то, что аккредитация происходит от слова «кредо» – «доверие», в России эта процедура со временем из доверительной и стимулирующей развитие стала, по сути, карательным инструментом в руках государства.

В то время, когда «подчищались» вузы и филиалы, не обеспечивавшие качественное высшее образование, выяснилось, что для определения приоритетов и перспектив государственная аккредитация практически ничего не дает. Скорее, лишь квалифицирует: соответствует вуз действующим стандартам или нет. Поэтому параллельно с госаккредитацией в России стала зарождаться система общественной и профессиональной аккредитации, когда работодатели или профессиональные сообщества при помощи собственных структур пытались определить, доверяют ли они конкретному вузу реа­лизацию той или иной образовательной программы.

Как отмечает директор Национального центра профессионально-общественной аккредитации Владимир Наводнов, в федеральном законе «Об образовании» 1992 года было прописано, что образовательные учреждения могут получать общественную аккредитацию различных российских, иностранных, международных, общественных образовательных, научных и промышленных структур. То есть понятие общественной аккредитации появилось еще в начале 90-х. Родилось раньше, чем созрела ситуация, и по меньшей мере еще десять лет не было востребовано.

Подход к оцениванию

В апреле 1995 года по инициативе зам­пред­седателя Госкомвуза России Владимира Шад­рикова в г. Йошкар-Оле (Республика Марий Эл) был открыт Научно-информационный центр государ­ственной аккредитации. Этому событию предшествовала серьезная работа: широко изучался зарубежный опыт, прошел цикл семинаров, на приёмку системы аккредитации приехали два заместителя российского министра образования, десять ведущих профессоров в области управления качеством образования.

При проектировании новой системы оценки качества образования – государственной аккредитации – изначально был заложен институциональный подход к оцениванию. Как известно, позднее аккредитация пошла по пути оценки программ. Хотя все больше стран, особенно крупных, склоняются к тому, что институциональный подход более взвешенный, когда орган управления не влезает в мелочёвку, не рассматривает каждую отдельную программу, а акцентирует внимание на работе ректора и его команды по управлению вузом, на внутривузовской системе оценки качества образования.

В конце апреля 1997 года состоялось первое заседание аккредитационной коллегии. Но вузам, как вспоминает В. Наводнов, было сложно, потому что пришлось проходить три процедуры: лицензирование, аттестацию и госаккредитацию. Эти три процесса, по предложению возглавившей в 1999 году отдел аккредитации Мин­образования РФ Елен­ы Гевор­кян, объединили по времени в один и назвали процедуру комплексной оценкой, решив проводить ее один раз в пять лет. Но этот опыт продержался недолго, и сегодня Рос­обрнадзор проводит восемь контрольных процедур в отношении вуза, который постоянно находится в состоянии проверки.

Траектория развития

Первое независимое аккредитационное агент­ство в нашей стране появилось в 2002 году. Это был аккредитационный центр Ассоциации инженерного образования России. Это знаковое событие произошло накануне присоединения РФ к Болонскому процессу в 2003 году. Отечественная система образования провозгласила ориентир на гармонизацию с европейскими системами, формирование культуры качест­ва, разви­тие независимых внешних процедур оценки качества образования, стимулирование внутривузовских систем качества, гласность и широкое распространение информации, создание института экспертов и их обучение, интернационализацию процедур оценки, в том числе приглашение между­народных экспертов, привлечение стейкхолдеров (в первую очередь, студентов и работодателей) и «аккредитацию аккредитаторов».

В 2004 году при реформе системы государ­ственного управления контролирующую функ­цию возложили на Рособрнадзор, в его же ведение попала аккредитация, заложив основы контрольно-надзорной процедуры.
В те же годы аккредитация получила сущест­венное развитие: в 2005 году в стране началась подготовка экспертов, выезжающих в учебные заведения. Так в России начала формироваться экспертная группа, и буквально через год была создана Гильдия экспертов в сфере профессионального образования.

В то время Росаккредагентство вошло в нес­колько ассоциаций агентств гарантии качества: Международную сеть агентств по гарантии качества высшего образования (INQAAHE) – с 1999 года, Европейскую ассоциацию агентств по гарантии качества в высшем образовании (ENQA) – с 2006 года, Сеть аккредитационных агентств стран Центральной и Восточной Евро­пы (CEENQA) – с 2000 года. Рос­аккредагентство стало первым в Восточной Европе, прошедшим сложную процедуру и получившим полноправное членство в ENQA.

В декабре 2012 года вышел новый закон «Об образовании в РФ», в котором как минимум три статьи были посвящены оценке качества образования, в том числе и независимой. Появилось понятие профессионально-общественной аккредитации, что было предвестником назревших изменений в системе. На базе Росаккредагентства сформировалось новое независимое агентство – Национальный центр профессионально-общественной аккредитации (Нацаккредцентр).

С 2012-2013 годов в России начался процесс очистки от некачественного образования. За шесть лет при помощи процедуры государ­ственной аккредитации более чем вдвое (с 2605 до 1142) сократилось количество вузо­в и филиалов. Такая «зачистка» образовательного пространства не имела аналогов в мире. «Сомнительные» вузы и филиалы лишали гос­аккредитации, а в дальнейшем отказывали в выдаче лицензии, что вело к их закрытию. Госу­дарственная аккредитация из доверительной процедуры окончательно превратилась в карающую.

Тем не менее процесс сближения российского аккредитационного сообщества с европейским продолжался, и в 2014 году уже Национальный центр профессионально-общественной аккредитации стал полноправным членом Европейской ассоциации гарантии качества образования. С 2017 по 2019 годы полными членами от России в ENQA были представлены сразу 3 агентства: Нацаккредцентр, Росаккредагентство и АККОРК. Сегодня полное членство в ENQA сохранил только Нацаккредцентр.

Зашли в тупик?

Государственная аккредитация к 2020 году стала достаточно обременительной процедурой, стимулирующей бюрократию и едино­образие. Фокус от оценивания качества образования сместился к бумажной отчетности, а система превратилась в схему «хищник – жертва», утратив изначальный смысл доверия, – считает В. Наводнов.
Сам Рособрнадзор признает на своем официальном сайте: «Система государственной аккредитации должна переродиться. Ключевым элементом новой модели должен стать переход от формальных процедур контроля, когда проверяются данные на бумаге». Это серьезнейшая проблема, которая тормозит развитие образования.

Говоря о перспективах развития системы аккредитации в России, В. Наводнов предлагает применять в государственной оценке вузов институциональный подход, оставив программную оценку для профессионалов. По аналогии с комплексной оценкой вузов следует оставить только одну контрольно-надзорную процедуру из ныне существующих восьми. В этом может помочь новый инструмент оценки – агрегированный рейтинг (best-edu.ru). В зависимости от риск-ориентированной модели вузам, находящимся в разных зонах по результатам оценки, проверка полагалась бы с разной частотой.

– Необходимо ввести признание выдающихся международных образовательных и научных достижений, – продолжил В. Наводнов. – Если вуз невероятными усилиями попадает в число 500 лучших в мире, нет смысла его постоянно проверять. По крайней мере, регулярно. Мне видится, назрела необходимость вывести аккредитацию из государственного регулирования, сделав ее независимой и конкурентной. Госаккредитация существует только в России. Весь мир понял тупиковость этого пути. Аккредитационные агентства так же, как и вузы, должны конкурировать друг с другом и быть независимыми.

Без страха наказания

Точку зрения на текущее состояние аккредитации, ее прошлое и будущее высказал академик Российской академии образования Владимир Шадриков, под чьим руководством создавалась отечественная система государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования.

– Нынешняя процедура аккредитации мне видится очень заформализованной, – поделился Владимир Шадриков. – Думаю, что аккредитация нуждается в значительном совершенствовании. У меня зреет мысль о том, что, может быть, вообще надо отменить аккредитацию – по крайней мере, государственную. Это, возможно, будет по-настоящему способствовать развитию общественной и профессионально-общественной аккредитации. Тогда заработают в полную силу механизмы общественного контроля над качеством образования. Тем более в законе, помимо государ­ственной, предусмотрены два других вида аккредитации. А без отмены госаккредитации <они> просто не будут развиваться. Мировая практика показывает, что будущее за общественной аккредитацией, за ее различными формами и ее совершен­ствованием. Может, сначала будут некоторые огрехи, но, думаю, что общественная аккредитация будет более глубокой. И это главное. Она будет лишена «страха наказания», который сейчас довлеет перед проведением каждой аккредитации.

Президент Ассоциации инженерного образования России (АИОР) Юрий Похолков, возглавлявший восемнадцать лет Томский политехнический университет, внес огромный вклад в становление развития системы качества высшего инженерного образования в нашей стране. Он был одним из инициаторов создания первого в РФ независимого центра аккредитации.

Перспективные направления развития системы профессионально-общественной аккредитации, по мнению Ю. Похолкова, заключаются в совершенствовании законодательной базы в области инженерного образования. Этот эксперт считает, что необходимо обратить внимание на развитие партнерских отношений с властными федеральными и региональными структурами, вузами – между собой и организациями, занимающимися профессионально-общественной аккредитацией в разных странах. Важна и совместная работа с союзами работодателей и работодателями, поскольку без этого нельзя проводить профессионально-общест­венную аккредитацию в соответствии с законом.

Стимулирование улучшения инженерной подготовки в нашей стране позволяет увеличивать долю иностранных студентов и способствовать экспорту российского инженерного образования – акцентировал внимание коллег Ю. Похолков. Потому что перед ино­странцами, окончившими российский вуз по аккредитованным программам, признанным в международных альянсах, открывается путь к сертификату профессионального инженера, то есть к деятельности высокого уровня.

Особенности развития аккредитации в России

Заместитель директора Национального центра профессионально-общественной аккредитации и главный редактор журнала «Аккредитация в образовании» Галина Мотова продолжила обсуждение проблем, связанных со спецификой развития аккредитации в России. Каковы же особенности развития в России профессионально-общественной и международной аккредитации?

Так, в 2010 году по инициативе Гильдии экспертов в сфере профессионального образования на базе коллектива Росаккредагентства был создан Национальный центр профессионально-общественной аккредитации, перед которым стояла задача по аккредитации программ, удовлетворяющих международным стандартам качества и, прежде всего, европейским. Его руководителем стал Владимир Наводнов, один из основных разработчиков системы аккредитации в Россиию.

К этому времени в России уже работали Аккредитационный центр Ассоциации инженерного образования России и Агентство по контролю качества и развития карьеры.
Майский указ Президента РФ 2009 года обозначил необходимость разработки и внедрения в практику механизма общественной аккредитации образовательных учреждений. С этого времени в России стали создаваться независимые центры аккредитации. Кроме того, в «майских» указах 2012 года говорилось о необходимости проведения общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ высшего профессионального образования. След­ствием указанных документов стало введение в новый закон «Об образовании в РФ» статьи 96, провозглашающей общественную аккредитацию учреждений, организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и профессионально-общественную аккредитацию образовательных программ.

С 2011 года профессионально-общественная аккредитация стала набирать обороты. В том же году была проведена первая международная аккредитация образовательных программ – в Московском государственном университете экономики, статистики и информатики. Впервые в России экспертиза и аккредитация прошли с привлечением зарубежных экспертов.
Годом позднее впервые состоялась международная совместная аккредитация с Европейской ассоциацией консерваторий, которую успешно прошли Российская академия музыки им. Гнесиных и Академия хорового искусства им. В.С. Попова. Совместную процедуру проводили два аккредагентства, но одна комиссия по единым согласованным правилам. Готовился один отчет, но вуз получал два сертификата о международной аккредитации – российского и зарубежного аккред­агентств.

Совместная аккредитация важна для повышения статуса и конкурентоспособности вуза, его привлекательности на международном уровне. Такая аккредитация стала своего рода ноу-хау российской независимой аккредитации. На сайте ENQA эта процедура выделена как одна из лучших практик на европейском пространстве высшего образования.
В 2012 году аккредцентр Ассоциации инже­нерного образования России вошел полным членом в Международную организацию по аккредитации образовательных программ Washington Accord. Это было очень значительным достижением российской системы оценки и аккредитации. А в 2014 году Национальный центр профессионально-общест­венной аккредитации прошел международную экспертизу и признание Европейской ассоциации агентств гарантии качества (ENQA).

Стандарт независимости

В 2015 году два российских аккредитационных агентства – Нацаккредцентр и АККОРК – были официально зарегистрированы в Европейском реестре гарантии качества образования (EQAR). Это реестр признанных добросовестных агентств, прошедших международную аккредитацию (своего рода аккредитацию аккредитаторов) и получивших право проводить такую процедуру самостоятельно, причем не только в России, но и во всех странах европейского пространства.

На конференции министров стран европей­ского пространства высшего образования, прошедшей в Ереване в 2015 году, были утверждены стандарты и рекомендации для гарантии качества высшего образования – второе поколение европейских стандартов. Они инвариантны и применимы для всех вузов и аккредитационных агентств, которые входят в Болонский процесс. Их можно использовать и в институциональной аккредитации, и при аккредитации образовательных программ.

Вторая часть этих стандартов предполагает регламентацию внешних систем гарантии качества, то есть процедуры аккредитации. Как считает Г. Мотова, внешние процедуры оценки обязательно должны коррелировать с внутривузовскими системами качества, то есть проходить по тем же стандартам, которые прописаны для внутривузовских систем. Особый акцент делается на экспертах, что фактически сегодня отличает процедуру государственной аккредитации от профессионально-общественной и между­народной.

Третья часть – стандарты для агентств гарантии качества. Сегодня мы говорим о том, что агентств появляется все больше, и без стандартов им не обойтись. В Европе уже есть стандарты для деятельности аккредитационных агентств.

– Очень важны официальный статус, ресурсы, внутренняя гарантия качества и профессиональное поведение коллектива такого агентства. Но наиболее важен стандарт независимости – аккредагентства не должны являться частью министерства образования или Рособрнадзора, структурными подразделениями вузов и даже ассоциации работодателей, – подчеркивает Г. Мотова. – Это должны быть автономные независимые организации, действующие самостоятельно. Это своего рода аудиторские фирмы, которые выполняют услуги по оценке качества: независимо, справедливо, объективно.

В 2015 году в Пекине состоялось подписание двустороннего соглашения между Нацаккредцентром и Центром по оценке высшего образования Министерства образования Китая. Оно предписывало совместные процедуры по оценке и аккредитации на территории двух стран. Для российских вузов, в которых сегодня достаточно много студентов из стран Тихоокеанского региона (Китая, Индии, Вьетнама, Монголии и других), подобная аккредитация оказалась очень востребованной. При проведении процедуры в комиссиях присутствуют эксперты не только из России, но и с китайской стороны. В 2016 году такая совместная аккредитация была впервые проведена на территории КНР. К настоящему времени ее прошли 5 ведущих китайских и 5 ведущих российских вузов. Сегодня не только китай­ская, но и российская молодежь с интересом относится к получению образования в соседней стране.

Говоря о юбилее системы аккредитации в России, нельзя не сказать подробнее о Гильдии экспертов в области профессионального образования, которая в следующем году будет отмечать свое пятнадцатилетие. Благодаря ей институт экспертизы в нашей стране можно назвать состоявшимся. За эти годы прошли несколько сессий по обучению экспертов, работающих в процедурах и государ­ственной, и профессионально-общественной, и международной аккредитации. В процедурах международной аккредитации на территории России работали 265 зарубежных экспертов, имеющих большой опыт как в развитии системы высшего образования, так и системы его оценки и аккредитации.

Четыре реестра

В 2017 году вышло постановление Правитель­ства РФ № 437, которое должно было навести некоторый порядок в системе профессионально-общественной и общественной аккредитации. Оно предписывало Минобр­науки РФ разработать правила формирования и ведения пере­чня организаций, которые могут
прово­дить проце­дуру профессионально-общест­венной и общественной аккредитации. Но вопрос до сих пор остался до конца не решенным. Ни в одной стране нет столько форм аккредитации, как у нас: профессионально-общественная, общест­венная, международная, совместная. Если к ним прибавить еще и государственную, то у вуза будут возникать вопросы, чем они отличаются друг от друга. Кроме того, документ не снял противоречие законов и постановлений, гово­рящих о том, кто имеет право проводить аккредитацию: работодатели, их объединения, а также уполномоченные ими организации, как прописано в 273-м федеральном законе, зарубежные или международные организации? А федеральный государственный образовательный стандарт «3++» дает такое право авторизованным национальным профессионально-общественным организациям, входящим в международные структуры. При множестве субъектов для проведения процедуры аккредитации вопрос о том, кому доверять в этой системе, остается открытым. Он может быть решен созданием в России своей системы аккредитации аккредитаторов.

Новый уровень привлекательности

– На начало 2020 года в России было зареги­стрировано 108 аккредитационных агентств, – рассказывает Г. Мотова. – Когда на прошлой ассамблее Европейской ассоциации ENQA узнали о том, что в России работает такое количество аккредагентств, это произвело шок на представителей европейских стран. Ведь 108 аккредитационных агентств нет ни в одной стране мира! По данным ресурса accredpoa. ru, 42% аккредагентств не провели вообще ни одной аккредитации, то есть они существуют только на бумаге. Еще 20% провели менее 10 процедур аккредитации. Таким образом, свыше 60% аккредитующих организаций фактически не работают. И только 7% агентств дей­ствительно работают довольно активно, аккредитовав более 100 образовательных программ.

Как заявил на одном из заседаний Комитета Госдумы РФ по образованию его председатель Вячеслав Никонов, сейчас активно развивается общественная аккредитация, общест­венно-государственная аккредитация, мониторинги, оценки, рейтинги и так далее. Складывается впечатление, что оценивающих организаций у нас не меньше, чем образовательных.

Европейские страны создали процедуру аккредитации аккредитаторов, реестр добро­порядочных признанных аккредагентств и базу данных аккредитационных решений, в которую вносятся вузы и программы, прошедшие международную аккредитацию.

К слову, эта база данных получила одобрение в Парижском коммюнике 2018 года, подписанном министрами образования европейского пространства. В ней уже присутствуют российские вузы, вузы, прошедшие международную аккредитацию агентствами, входящими в EQAR. Такая аккредитация для вузов и программ важна тем, что они становятся более привлекательными для зарубежных абитуриентов и студентов, для прохождения стажировок, увеличения мобильности.

На сегодня из всех российских аккредитационных агентств лишь Нацаккредцентр присут­ствует в Европейском реестре гарантии качества (EQAR) и выкладывает информацию в базу данных аккредрешений (DEQAR). Однако даже это дает российским вузам возможность проходить международную аккредитацию в России, что выводит их на совершенно новый уровень привлекательности, в том числе для абитуриентов из зарубежья.

Онлайн-конференция, привлекшая внимание профессионального экспертного сообщества, продолжалась три с половиной часа. Ситуация с коронавирусом в какой-то степени способствовала тому, что проблемы и перспективы аккредитации в сфере высшего образования обсуждались настолько широко.

– Выражаю мое признание той плодотворной работе, которую проделывают профессионалы гарантии качества в России, для того чтобы внедрять, поддерживать и совершенствовать крепкую систему гарантии качества, тем самым внося серьезный вклад в экономику страны, – высказалась в завершение онлайн-конференции президент INQAAHE Сусанна Караханян. – Уверена в том, что прилагаемые усилия будут способствовать совершенствованию системы. Они постепенно приведут к эффективности в сфере трудоустройства и внесут вклад в успешное развитие экономики и признания квалификаций, обеспечивая российской системе образования то место в мире, которого она по достоинству заслуживает.

* Программа и полная видеоверсия конференции: https://www.ncpa.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=709

Эксперты Нацаккредсовета

Зарубежные участники конференции