Беспрецедентная по масштабу реформа. Официальный сайт журнала "Аккредитация в образовании"

Беспрецедентная по масштабу реформа

Именно так характеризуются грядущие изменения контрольно-надзорной деятельности в России


Регуляторный пресс

– По охвату ни одна из аналогичных реформ «регуляторной гильотины» в других странах не сопоставима с планируемой в России. Так что задача перед ее организаторами исключительно сложная, – заявил замдиректора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Илья Кучеров, выступая на специальной сессии Гайдаровского форума – 2020. Там же прозвучали и другие данные: около 7 тыс. экспертов – столько специалистов из самых разных сфер вовлечено сегодня в подготовку реформы; более 20 тыс. нормативных актов – таково количество документов, подлежащих анализу с последующей модификацией или отменой.

Действительно, контрольно-надзорная махина разрослась в России до невероятных размеров. Так, по информации Минэкономразвития РФ, на сегодняшний день в стране имеется более 220 видов государственного контроля (надзора) на федеральном уровне, почти 50 – на региональном и 16 – на муниципальном. Более того, согласно исследованиям экспертов НИУ ВШЭ, «количество видов контроля растет каждый год, вся система в плане регулирования устроена чрезвычайно сложно. Ситуация усугубляется, если попытаться разложить виды контроля по различным уровням власти». В итоге имеем целый набор негативных последствий: дублирование функций, противоречивость требований, сложность управления, чрезвычайную забюрократизированность, вал отчетности – в общем, все то, о чем отраслевые профессиональ­ные сообщества не первый год говорят на своих экспертных площадках.

Отечественная система образования не исключение, а то и, пожалуй, один из ярких образчиков. Показательная (если не сказать – шокирующая) цифра: каждое учебное заведение в России в год заполняет по 300 отчетов. Эти данные озвучил первый зампред профильного комитета Госдумы РФ Олег Смолин, выступая на прошлогоднем Московском международном образовательном салоне:
– Как сказал знакомый ректор одного московского вуза: «Меня, кроме Рособрнадзора, конт­ролируют 18 различных ведомств».

При этом указания ведомств нередко проти­воречат друг другу. Когда, например, «по требованию пожарной безопасности окна учреждения должны быть свободны», а по требованию МВД на них они должны быть решетки. Когда по требо­ванию МВД России палаточные лагеря должны быть огорожены, а Лесной кодекс запрещает возводить любые заборы на территории земель лесного фонда. В качестве иллюстрации эти классические образцы ведомственной несогласованности приводятся в официальном заключении Комитета Госдумы РФ по образованию и науке на один из ключевых представленных к рассмотрению законопроектов о реформе контрольно-надзорной деятельности («Об обязательных требованиях в Российской Федерации»).

А вот оценка первого зампреда профильного комитета Госдумы РФ Геннадия Онищенко:
– Сегодня райские времена для чиновничьего класса, – прокомментировал депутат, выступая на февральском заседании действующего при комитете экспертного совета по дебюрократизации в сферах образования и науки. – Любой специалист может проснуться ночью и направить запрос по любому вопросу, хотя сегодня очень много отчетности размещено на сайтах наших образовательных и научных учреждений, которые также являются официальными. Далее эта бумага, скорее всего, ляжет на полку, возможно, ее даже никто не прочитает, а нагрузка за такую отчётность ложится на учителя, директора школы, ректора университета и так далее.

Фраза «ляжет на полку», увы, не фигура речи: по данным экспертного совета, «запрашиваемые министерствами и ведомствами у образовательных организаций сведения почти в 83% случаев не задействованы в принятии управленческих решений и фактически отправляются в корзину». Кроме того, «существует множество одинаковых запросов, повторяющихся, а также запросов со сроком предоставления информации «еще вчера».

Законопроекты: перезагрузка

Не удивительно, что к смене действующей системы контрольно-надзорной деятельности (КНД) федеральная власть подступалась не раз. В частности, предыдущая версия законопроекта о государственном и муниципальном контроле принята в первом чтении еще в феврале 2018 года, и очередной раунд обсуждений был запланирован на лето 2019 года [1]. При этом сами разработчики признавались, что «чем дальше мы готовили, тем больше понимали, что нужна не просто косметическая реформа». Однако поначалу планировалось проводить изменения поэтапно: у каждого контрольно-надзорного ведомства «будут свои сроки, и каждый будет проходить свою дорогу». Планам этим так и не суждено было сбыться: в феврале 2019 года, выступая с посланием Федеральному Собранию, Президент РФ предложил реформу радикально ускорить, назначив единый для всех ее временной старт:
– Давайте, действительно, подведём черту и с 1 января 2021 года прекратим действие всех существующих в настоящее время нормативных актов в сфере контроля, надзора и ведомственных региональных приказов, писем и инструкций. За оставшиеся два года (два года есть впереди!) при участии делового сообщества нужно обновить нормативную базу, сохранить только те документы, которые отвечают современным требованиям, остальные – сдать в архив.

Следуя новой президентской установке, разработчики реформы менее чем за год подготовили новую версию законопроекта (точнее, это два базовых документа), и 3 декабря 2019 года правительство внесло в Госдуму РФ пакеты зако­нов «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». Именно они должны стать матрицей новой контрольно-надзорной системы России. Правда, по словам директора Департамента нормативно-правового регулирования науки и образования Минобрнауки РФ Екатерины Сафроновой, «изначально предполагалось, что механизм «регуляторной гильотины» будет направлен на исключение избыточного регулирования каких-либо вопросов для бизнес-сообщества. Потом эта цель распространилась на все сферы деятельности, в том числе и на образование». Правительственные чиновники, ответственные за разработку реформы, так поясняли это решение:
– Наша задача состоит в том, чтобы найти золотую середину между обеспечением интересов общества в виде соблюдения гарантий, прав и законных интересов граждан и разумностью, оптимальностью, соразмерностью контрольно-надзорной деятельности, чтобы не убить бизнес и обеспечить нормальное функционирование не только для бизнеса, но и для всех проверяемых. К их числу относятся больницы, школы и просто обычные учреждения, которые также находятся под очень тяжёлым прессом деятельности наших контрольно-надзорных органов, – прокомментировал глава правительственного аппарата-зампред Правительства РФ Константин Чуйченко [2] на специальной сессии экономического форума в Санкт-Петербурге в июне 2019 года.


Константин Чуйченко, из выступления на ПМЭФ-2019:
– У нас в юридической науке <…> не был сформирован правовой институт обязательного требования. Мы впервые приблизились к снаряду и попытались в законопроекте изложить, что такое обязательное требование как правовой институт. Это исключительно важно – начинать с понимания и понятия этого явления, которое, в свою очередь, является предметом контрольно-надзорной деятельности. А поэтому, мне кажется, этот институт будет играть ключевое значение в обеспечении прав и законных интересов тех лиц, которые подлежат проверке. 


Так, в рамках общей концепции реформирования КНД стартовал и новый этап подготовки изменений системы регламентации в сфере образования. Осенью 2019 года при Комитете Госдумы РФ по образованию и науке создан новый экспертный совет по вопросам государственной регламентации образовательной деятельности, чуть позже при Минобрнауки РФ – рабо­чая группа по реализации «регуляторной гильотины» в сфере образования. Одновременно проводились многочисленные мероприятия с участием профессионального сообщества: на семинарах, круглых столах и совещаниях затухшие было дискуссии о будущем системы контрольно-надзорной деятельности в образовании вновь стали главной повесткой дня. Наконец, спустя год после президентской инициативы, 17 апреля 2020 года, на пленарном заседании Госдумы РФ оба законопроекта были приняты в первом чтении быстро и без детального обсуждения, мотивируя это тщательно проведенной предварительной проработкой документов в 14 думских комитетах-соисполнителях. (Хотя, к слову, на 24-страничный законопроект «Об обязательных требованиях» к первому чтению поступило 55 страниц поправок и предложений, а на 250-страничный документ «О государственном контроле (надзоре)» – 118 страниц текста.)

Председатель Госдумы РФ Вячеслав Володин по итогу голосования тем не менее заверил: «Второго и третьего чтения бегом не будет!». Поддержал он и депутатскую инициативу о проведении в будущем специальных парламентских слушаний по теме реформы.

Законопроекты были приняты во втором и третьем чтении накануне завершения весенней сессии Госдумы: 22 июля депутаты проголосовали за оба документа, и уже 31 июля они подписаны президентом. Парламентских слушаний не состоялось, однако на одном из итоговых заседаний председатель Комитета ГД по контролю и Регламенту О. Савастьянова предупредила, что «реформа будет непростой, потому планируется выстроить системный парламентский контроль».

Риск-ориентированная модель: от тотального контроля к дифференцированному

Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) было законодательно закреплено еще в 2015 году. [3] И последующая практика действительно показала его результативность в решении по крайней мере одной из острых проблем отечественной системы контрольно-надзорной деятельности – избыточности проверочных процедур: так, на конец 2018 года число плановых проверок (на федеральном уровне) сократилось с 800 тыс. до 300 тыс. в год.

Обнародованные в том же 2018 году «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период 2024 года» подтвердили, что ставка на выбранную модель сделана всерьез и надолго. «Важнейшим направлением развития контрольно-надзорной деятельности будет являться внедрение механизмов управления рисками, – говорится в документе. – На риск-ориентированный подход будут переведены все социально значимые и массовые виды государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В перспективе применение риск-ориентированного подхода должно стать всеобщим».

В нескольких словах напомним суть подхода, которая заключается, во-первых, в определении степени риска причинения ущерба «охраняемым законом ценностям», во-вторых, в установлении обязательных требований и правил, соответствующих степени риска, в-третьих, в организации системы контроля по соблюдению установленных требований, а также мер по профилактике и предупреждению их нарушения.

– Новая система регулирования должна защищать в первую очередь те объекты, которые могут нанести существенный вред здоровью, материальный, экологический или культурный ущерб, – инструктировал руководителей ФОИВ заместитель руководителя аппарата Правительства РФ Юрий Любимов, выступая на одном из установочных семинаров. Поэтому на первом этапе анализа контрольно-надзорные органы должны определить, какие объекты нуждаются в исключении из перечня поднадзорных. В ряде случаев, подчеркнул Ю. Любимов, издержки на такой контроль выше, чем урон, который может быть причинён в результате каких-либо осложнений. На втором этапе необходимо понять, с какими рисками ведомство планирует работать методами контроля и надзора. Наконец, третий шаг – это пересмотр способов управления рисками, выбранных на предыдущем этапе [4].

Таким образом, внедрение риск-ориентированной модели позволит перейти от тотального контроля к дифференцированному, избавив российскую систему регламентации от ее нынешних пороков: крайней избыточности, негибкости, забюрократизированности, алогичности, устарелости и неэффективности. По крайней мере, на такой результат рассчитывают разработчики законопроектов, заложив в них ряд принципиально новых позиций. Так, например, в законопроекте «Об обязательных требованиях» предлагается ввести прямой запрет «на уста­новление обязательных требований в целях уменьшения или устранения коммерческих и иных рисков, не причиняющих вред (ущерб) охраняемым законом ценностям» (ст. 6, п. 4). При этом оценка наличия риска «должна основываться на анализе объективной и регулярно собираемой информации об уровне причиненного вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям» (ст. 6, п. 3). В этом же документе прописан ряд статей, нацеленных на исключение противоречивости или дублирования обязательных требований. Например, ст. 7 п. 3 гласит: «Обязательные требования, установленные в отношении одного и того же предмета регулирования, не должны противоречить друг другу», – или  ст. 9 п. 2: «Установление обязательного требования, не позволяющего исполнить другое обязательное требование, не допускается».

У реформы КНД есть еще один принципиально важный аспект. На него обратил внимание директор института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Сергей Плаксин. Риск-ориентированный подход должен влиять не только на периодичность проверок и состав обязательных требований, но и на разрешительную деятельность и административную ответ­ственность:
– Вообще разрешительная деятельность иногда упускается из вида за разговорами о реформе контрольно-надзорных органов. Но разрешения и контроль – это два механизма, которые должны быть сбалансированы. Мягкая разрешительная политика компенсируется жестким контролем, и, наоборот, если барьеры на входе очень высокие, последующий контроль снижается. Сейчас этой балансировки не происходит, – заключил С. Плаксин, выступая на пленарном засе­дании ХХ Апрельской международной конференции НИУ ВШЭ [5] .

Видимо, именно этот баланс искал Рособрнадзор, обсуждая варианты трансформации лицензионных требований в рамках новой модели регламентации образовательной деятельности. В частности, в ходе ряда совещаний осени-зимы 2019 года представители службы не раз обсуждали целесообразность включения в лицензионные требования также и требования к содержанию образовательной деятельности. В общем, какой в итоге станет разрешительная политика в сфере образования: «мягкой» или, напротив, с «высокими барьерами на входе» – покажет время. (По крайней мере, «площадка» под будущую актуализацию лицензионных требований уже готовится. Так, в рамках запуска механизма «регуляторной гильотины» 20 июня подписано правительственное постановление №897, согласно которому с 1 января 2021 года ныне действующее Положение о лицензировании в образовательной деятельности утратит силу.)

«Особая часть» для образования

Дискуссии о насущных изменениях системы регламентации в образовательной деятельности, в том числе с использованием риск-ориентированной модели, ведутся в профессиональном сообществе не первый год. Так, большие парламентские слушания на эту тему состоялись в Госдуме РФ еще осенью 2018 года [6] . Правда, каким образом реформа КНД будет реализовываться непосредственно в сфере образования, в новой версии представленных к первому чтению законопроектов не сказано.

Соответствующие разъяснения ожидаются в «особой части», работа над которой ведется. Более того, прописывая основные принципы реформы в логике риск-ориентированной модели, авторы законопроектов все-таки учли специфику социальной сферы. В законопроекте «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» прямо подчеркивается, что «положения настоящего федерального закона не применяются к отношениям по организации и осуществлению <…> федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций» (ст. 2, п. 35). Обратим внимание: за рамки действия будущего закона в отношении некоммерческих организаций выводится надзор, но не контроль!

На ограниченные возможности риск-ориентированного подхода в сфере образования указали и депутаты профильного комитета Госдумы РФ: «Для использования системы управления рисками при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля необходимо, чтобы для объекта контроля имелась возможность расчета рисков и возможного ущерба, – отмечается в опубликованном 6 февраля 2020 года заключении комитета на законопроект. – Для системы образования и научной сферы это возможно только в узкой части, связанной с обеспечением здоровья и управлением материальными объектами. Для реализации образовательных программ, равно как и для проведения научных исследований, расчеты рисков и ущерба невозможны или настолько дороги, что их администрирование без существенных финансовых затрат невозможно. Например, оценка качества образования возможна, но для ее реализации с приемлемым качеством тратятся колоссальные ресурсы совместно рядом стран, поскольку для отдельных государств это слишком большие затраты. Комитет полагает, что специфика отдельных видов государственного контроля (надзора), традиционные названия отдельных меро­приятий и действий должны быть учтены в положениях о видах контроля».

В принципе, экспертами сегодня выделяются пять зон регулирования в сфере образования: организация, инфраструктура (здания, помещения и прочее подобное), образовательные программы, педагогический коллектив и оценка качества. Как, в какой мере, какими инструментами и по каким критериям – иными словами, какая имеется возможность адекватного «расчета рисков» (и, соответственно, установления обязательных требований) в каждой из этих зон – предмет для будущих обсуждений. Во всяком случае, возможность для такого обсуждения у профессионального сообщества появилась. В частности, Минобрнауки РФ предложено установить в отрасли иной срок вступления в силу «регуляторной гильотины», сместив дедлайн по отмене всех нормативных правовых актов в сфере образования и науки до 1 сентября 2026 года: «пока взамен не будут приняты другие нормативные правовые акты». (Ведом­ство представило 20 мая на своем официальном сайте презентацию «Регуляторная гильотина» в сфере высшего образования», там же можно ознакомиться и с другими документами, отражающими позицию министерства по реформе. [7])

Управление рисками: региональная практика

В некоторых российских регионах уже наработан определенный опыт планирования контрольно-надзорной деятельности в сфере образования с использованием риск-ориентированного подхода. Здесь плановые проверки проводятся в отношении «подконтрольных объектов», распределенных по нескольким категориям риска. При этом для отнесения к той или иной категории учитываются результаты федеральных и региональных оценочных процедур по контролю качества образования, результаты ранее проводимых проверок (выявленные нарушения, административные правонарушения, исполненные предписания), сведения, полученные из обращений граждан, от других органов государственного контроля (надзора), органов прокуратуры, средств массовой информации.

Так, например, в итоговом докладе Службы по контролю и надзору в сфере образования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры за 2019 год [8] в разделе о применении риск-ориентированного подхода приводятся следующие данные: «С учётом критериев отнесения объектов контроля к зоне риска в План плановых проверок включены организации, имеющие:
– стабильно низкие результаты на уровне среднерегионального показателя по итогам региональных мониторингов, исследований качества образования, государственных итоговых аттестаций, всероссийских проверочных работ;
– нарушения законодательства Российской Феде­рации в сфере образования по итогам ранее проведенных проверок;
– положительную динамику образовательных достижений обучающихся, в том числе по исследованиям качества образования (ВПР, НИКО), а также отсутствие нарушений по результатам ранее проведенных проверок;
– обращения граждан в Обрнадзор Югры или иные контрольные (надзорные) органы и исполнительные органы государственной власти» (см. рис. 1).

Отметим, что Служба по контролю и надзору в сфере образования ХМАО не первый год занимается проблематикой внедрения риск-ориентированной модели в регламентацию образовательной деятельности. На сегодняшний день в регионе, по оценке ведомства, «выстроена единая, открытая и понятная для всех объектов контроля система планирования проверок». В том числе благодаря активному развитию одного из базовых принципов этой модели – профилактической работе, различные форматы которой направлены на предотвращение нарушений юридическими и должностными лицами законодательства РФ в сфере образования (см. рис. 2).

Таким образом, региональный опыт показывает, что использование риск-ориентированного подхода при регламентации образовательной деятельности приносит положительные результаты.

Так, итоговые данные Обрнадзора Югры демонстрируют и снижение «проверочной» нагрузки на образовательные организации, демонстрирующие объективные показатели качества образования, и высокую долю подконтрольных субъектов, удовлетворенных состоянием профилактической работы (82,3% – в 2018 году, 87,5% – в 2019-м).

Однако в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности у регионов имеется ряд пожеланий в адрес федеральных властей. В частности, Службой по контролю и надзору в сфере образования ХМАО предлагается, во-первых, «инициировать разработку единой для всех контрольно-надзорных органов методики исключения совпадений при планировании проверок, а также определения порядка проведения совместных проверок разными контрольно-надзорными органами»; во-вторых, «разработать и утвердить критерии и показатели отнесения образовательных организаций к категориям рисков при переходе на риск-ориентированную основу планирования контрольно-надзорной деятельности». Кроме того, службой сформулирован пакет конкретных предложений по совершенствованию федерального законодательства [9]. Думается, опыт российских регионов по внедрению прин­ципов риск-ориентированного подхода в сфере образования – а это не только Югра, но и Красноярский край, Тамбовская область, г. Москва и другие – будет учтен, а инициативы и предложения внимательно рассмотрены на федеральном законодательном и исполнительном уровнях.

Аккредитация: революция не состоялась, но...

Государственная аккредитация является одним из центральных элементов отечественной системы регламентации в сфере образования. Поэтому не удивительно, что в ходе общей дискуссии о реорганизации системы вопрос о будущем аккредитации неизменно оказывался в числе самых обсуждаемых. К настоящему времени институт госаккредитации накопил тот же комплекс негативных явлений, свойственных всей отечественной системе КНД: негибкость, заформализованность, «бумажная» избыточность, дублирование и прочее. В конце концов, попытка несколько смягчить собственный бюрократический пресс – к тому же, весьма недешевый для вузов – была предпринята самим государством. Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2019 года №1052 в действующее с 2013 года Положение о государственной аккредитации внесены изменения: сокращен необходимый для аккредитационной процедуры перечень документов, а для части информации разрешен переход с бумажного на электронный формат; установлена возможность устранения выявленных в ходе государственной аккредитации несоответствий требованиям ФГОС; и даже принят новый раздел об использовании в рамках госаккредитации результатов независимой оценки качества образования [10].

Несомненно, в рамках существующей контрольно-надзорной парадигмы этих мер недостаточно: кардинального снижения избыточности административной нагрузки они не дадут. И тогда Рособрнадзор публично озвучил идею, которая ранее не раз обсуждалась на различных экспертных площадках. В декабре 2019-го, во время организованного службой масштабного Всероссийского совещания с ректорами вузов, глава ведомства Сергей Кравцов сообщил о том, что «рассматривается возможность отказа от процедуры госаккредитации» [11]. По мнению ректорского корпуса, изменения системы регламентации образования, действительно давно назрели. Но «аккредитация – резонансный вопрос стратегического характера, требующий детальных обсуждений с привлечением экспертного потенциала Российского Союза ректоров» (комментарий президента РСР, ректора МГУ им. М.В. Ломо­носова Виктора Садовничего), и «необходимо широкое обсуждение вопроса о реорганизации системы аккредитации», апробация, с учетом риск-ориентированного подхода, новых принципов и механизмов, и только после этого – внедрение новой модели (комментарии от региональных советов ректоров вузов).

Аккредитационная революция в российском образовании всё же не состоялась (по крайней мере пока). Точкой в дискуссии о возможной отмене системы госаккредитации стало письмо Минобрнауки РФ от 14 февраля 2020 года, в котором головное ведомство пояснило свое видение будущей системы регламентации сферы образования. «В частности, планируется следующее: сохранить федеральный государственный лицензионный контроль за образовательной деятельностью <…> процедуру государственного федерального контроля качества образования включить в процедуру государственной аккредитации образовательной деятельности, в рамках которой будет проводиться оценка качества выполнения организациями показателей мониторинга системы образования. Что касается федерального государственного надзора в сфере образования, то данный вид контроля предлагается исключить (что соответствует указанной нами выше ст. 2, п. 35 законопроекта. – Прим. ред.), поскольку в рамках названной процедуры отсутствует конкретный предмет контроля, который, в свою очередь, должен быть направлен на соблюдение гражданами и организациями обязательных требований, а также исполнение решений, принимаемых по результатам контрольно-надзорных мероприятий, и определяться в федеральном законе (ст. 19 проекта № 850621-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [12].


Из проекта закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном  контроле в Российской Федерации»: «При осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольно-надзорных меро­приятий».


Итак, на данный момент государственная аккредитация сохраняется. Но понятно также и то, что ее процедуры – в рамках общей реформы КНД – будут меняться. Каким образом – это также предмет будущих дискуссий. Здесь отметим одно из (возможно) ключевых направлений предстоящих дискуссий. Так, директор Национального центра профессионально-общественной аккредитации Владимир Наводнов, выступая на онлайн-конференции «25 лет аккредитации образования в России», в качестве наиболее оптимального варианта назвал переход от государственной программной аккредитации к институциональной [13] (как это было на первоначальном этапе развития российской системы гос­аккредитации, тем более, действующие тогда системные показатели комплексной оценки, по сути, актуальны до сих пор – «хоть сейчас вводи!»). А программную оценку передать агент­ствам по профессионально-общественной аккредитации. Аналогичной позиции, высказанной еще на декабрьском совещании Рособрнадзора, придерживается и академик В. Садовничий: в числе прочих пунктов (например, о соз­дании Национального экспертного совета по вопросам совершенствования государственной регламентации образовательной деятельности) он предложил «обсудить вопрос о возвращении к институциональной аккредитации (вместо аккредитации отдельных образовательных программ)».

Упомянем в этом контексте еще один документ. Один из пунктов утвержденного Президентом РФ Перечня поручений по итогам февральского (2020) совместного расширенного заседания президиума Госсовета и Совета по науке и образованию предписывает Правительству РФ обеспечить «реализацию пилотного проекта по проведению на федеральном уровне внешней оценки качества подготовки обучающихся, осваивающих образовательные программы высшего образования (в том числе путём проведения независимых профессиональных экзаменов), в целях определения соответствия уровня их подготовки требованиям работодателей и (или) их объединений и актуализации федеральных государственных образовательных стандартов по направлениям подготовки, специальностям высшего образования. По итогам реализации пилотного проекта представить предложения о дальнейшем проведении внешней оценки качества подготовки обучающихся. Доклад – до 1 декабря 2020 года, далее – ежегодно» [14].


Из проекта закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».

  • «Необходимыми условиями установления обязательных требований являются наличие риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований, а также возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей».
  • «Оценка наличия риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям должна основываться на анализе объективной и регулярно собираемой информации об уровне причиненного вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям применительно к отношениям, в которых предполагается установление обязательных требований».
  • «Содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом».

Декларация качества для добросовестных

Разработчики реформы контрольно-надзорной деятельности не раз подчеркивали, что одна из главных целей планируемых изменений – кардинальная «смена вех»: от практики «санкций и наказаний» к принципам «дружелюбного контроля», основанного на широкой системе мер по профилактике и предупреждению. И действительно, в законопроекте «О госу­дарственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» представлен целый ряд правовых новелл, обеспечивающих, как отмечается в комментариях Комитета Госдумы РФ по образованию и науке, «перевод контрольно-надзорной деятельности в формат стимулирования добросовестного поведения контролируемых лиц». Буквально среди первых статей документа – статья 8: «При осуществлении государ­ственного контроля (надзора), муниципального контроля проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольно-надзорных меро­приятий». Звучит едва ли не как клятва – запомним ее… Далее целый раздел (IV) посвящен «профилактике рисков», «мерам стимулирования добросовестности» и «независимой оценке соответствия обязательным требованиям». Например, ст. 65 через использование механизма добровольного самообследования вводится новаторский для российской системы контроля публичный институт – «Декларация соблюдения обязательных требований». И там же – гарантия декларантам: «В случае декларирования контролируемым лицом соблюдения обязательных требований, плановые контрольно- надзорные мероприятия в отношении данного контролируемого лица (отдельных производственных объектов контролируемого лица) не проводятся на протяжении всего срока дейст­вия зарегистрированной декларации соблюдения обязательных требований». Указан и срок действия декларации – до трех лет.

К развитию значимого институционального партнерства между государственной и негосударственной системами оценки может привести еще одна предлагаемая законопроектом норма (гл. 13, ст. 67, п. 3): «В случае, если в отношении контролируемого лица проведен негосудар­ственный контроль в соответствии с настоящей главой, в отношении данного контролируемого лица плановые и внеплановые контрольно-надзорные мероприятия по соответствующему предмету контроля не проводятся». Но при наде­лении таким правом для негосударственного партнера прописана и ответственность (а это важный момент для потребителей): «Федеральным законом о виде контроля может быть предусмотрена замена государственного контроля (надзора) независимой оценкой организациями, аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации <…> В случае причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям со стороны контролируемого лица независимая организация несет субсидиарную ответственность с контролируемым лицом перед потерпевшими» (ст. 68).

Если все эти принципы и новеллы будут грамотно включены в образовательную отрасль, то национальная система обеспечения и гарантии качества образования, несомненно, получит определенный импульс и стимул для дальнейшего развития.

Вместо заключения...

Хотелось бы обратить внимание на два момента. Во-первых, ни один «подконтрольный субъект» никогда не выбирает – добровольно и осознанно – стратегию лузерства: в основе траектории неуспеха всегда есть причины, в том числе внешнего объективного порядка. Во-вторых, эффективность профилактики прямо зависит от того, насколько вовремя и точно контролирующие органы распознают такие причины и принимают соответствующие адекватные меры к их устранению. В ином случае неэффективность в итоге станет общей и системной.

И в этом контексте приведем два статистических сюжета – на наш взгляд, очень наглядных.

Итак, как сообщают авторы монографии «Конт­роль и надзор в сфере образования» [15], неко­торое время назад «в порядке эксперимента и в целях разработки научно-обоснованной мо­де­ли по предупреждению выявляемых нарушений законодательства об образовании» Москов­ским городским университетом было проведено специальное исследование, в ходе которого получены следующие результаты. «По данным опрошенных респондентов системы столичного образования причинами невыполнения или несоблюдения законодательства об образовании являются незнание обязательных требований в сфере образования (41%); отсут­ствие в организации юриста или специалиста по правовым вопросам (35 %); отсутствие у работников организации правовой компетенции (37,5 %). В дальнейшем итоги опроса были использованы при подготовке плана мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований в сфере образования города Москвы».


Из проекта закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»: «В целях добровольного определения контролируемыми лицами уровня соблюдения ими обязательных требований положением о виде контроля может предусматриваться самостоятельная оценка соблюдения обязательных требований (самообследование). В рамках самообследования также обеспечивается возможность получения контролируемыми лицами сведений о соответствии принадлежащих им объектов контроля критериям риска, об основаниях и о рекомендуемых способах снижения категории риска, а также о видах, содержании и интенсивности контрольно-надзорных мероприятий, применимых к соответствующим категориям риска».


Результаты другой экспертизы не менее показательны. В частности, 18 марта новостной портал НИУ ВШЭ поделился любопытными данными исследования «Оценка сложности языка законов», проведенного институтом государ­ственного и муниципального управления университета. «На фоне всеобщей тенденции к упро­щению подачи информации, тексты российских законов становятся все более сложными. Сегодня в них в среднем в 2,4 раза больше слов, чем было в 1991 году, статьи стали втрое длиннее, а язык законов в десять раз сложнее русского литературного языка». Так, среднее количество слов в законе выросло с 4970 в 1991 году до 12450 в 2019-м, а отдельная статья увеличилась в объеме в три раза – с 96 до 291 слова. При этом сложность текста законов часто является избыточной: то же самое содержание, подчёркивают авторы, можно донести с помощью более простых лингвистических конструкций. Эксперты полагают, что даже в юридическом тексте предложения не должны быть длиннее 50 слов – большая длина препятствует прочтению, что приводит к неправильному толкованию правовой нормы [16].

Марина БРЫЛЯКОВА.

[1] См. подробнее «Риск-ориентированная модель: новый раунд реформы»//«Аккредитация в образовании», №108. https://akvobr.ru/risk_orientirovannaya_model_novyi_raund_reformy.html
[2] В январе 2020 года К. Чуйченко назначен министром юстиции РФ.
[3] Закон «О внесении изменений в федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 13.07.2015 N 246-ФЗ.
[4] См. подробнее https://open.gov.ru/events/5517914/
[5] См. подробнее www.hse.ru/news/science/261723973.html
[6] См. подробнее «Эволюционный держите шаг?!»// «Аккредитация в образовании», №106. akvobr.ru/ehvolyucionnyj_derzhite_shag.html
[7] См. раздел «Регуляторная гильотина» в сфере высшего и соответствующего дополнительного профессионального образования» на официальном сайте Минобрауки РФ: www.minobrnauki.gov.ru/ru/activity/act/dnprnio/guillotine/
[8] Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры: bit.ly/ao120reg1
[9] См. там же, раздел 7 доклада «Выводы и предложения по результатам государственного контроля (надзора)».
[10] См. подробнее www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_331950/
[11] См. подробнее www.obrnadzor.gov.ru/ru/press_center/news/index.php?id_4=7229
[12] См. подробнее www.minobrnauki.gov.ru/ru/activity/act/dnprnio/guillotine/
[13] См. подробнее bit.ly/ao120reg2 (с 1 ч. 15 мин.)
[14] См. подробнее www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/63083
[15] Алимов Г.Т., Ладнушкина Н.М., Пашенцев Д.А., Фёклин С.И. Контроль и надзор в сфере образования: монография. – М., Книгодел, 2020, стр. 70-71.
[16] См. подробнее «Нельзя понять: российские законы сложнее произведений Льва Толстого и Иммануила Канта»: www.hse.ru/news/expertise/350398575.html

 

Наверх