Запрос – на снижение запросов

Просто задохнемся…

Деловой тон и направление дискуссии задала модератор, советник руководителя Рособрнадзора, руководитель Ситуационного центра Рособрнадзора по проведению аккредитационного мониторинга, директор по развитию группы компаний «Просвещение» Наталья Алтыникова:

– Мы должны управлять бумагами, и Рособрнадзор движется в этом направлении уже два года. Если мы не снизим бюрократическую нагрузку, не прекратим вакханалию с бумагами, мониторингами, информационными системами, бесконечным сбором данных, то просто задохнемся. Реально некогда будет заниматься насущными вопросами, выстраивать процессы. Вопрос приоритетный. Необходимо решить, что с ним делать. 

Обозначить проблему поручили проректору по образовательной деятельности Санкт-Петербургского государственного экономического университета Веронике Шубаевой, выступившей с докладом на тему: «Бюрократия в вузах: масштабы явления и пути ликвидации». СПбГЭУ стал пилотной площадкой Рособрнадзора по снижению бюрократической нагрузки в системе высшего образования. 

– Новой процедурой аккредитационного мониторинга заложен серьезный камень, – считает Вероника Шубаева. – Процедура обозначила, что настал предел, нужны новые инструменты, новые подходы, которые докажут, что все делается не для галочки, не для того чтобы наказать виновных, а направить организацию на развитие, определить перспективы и выявить потенциал, помогающий ей стать совершенной и, возможно, повести других за своими инновационными идеями. Не хватает смыслов. Любой запрос, любая бумага, любой документ, спускающийся сверху на образовательную организацию, должен иметь смысл для исполнителей, подключающихся к решению проблемы. И мы должны получать обобщенный аналитический результат, который нам покажет, что эти смыслы есть, и мы не просто представили в министерство информацию для очередной формы отчетности, но в первую очередь обрели результат, который поможет нам двигаться и развиваться. Каждый преподаватель, участвующий в процессе, должен понимать, для чего он заполняет формы, для каких целей, и каким образом это принесет благо его личному педагогическому развитию и развитию студентов. 

Проректор СПбГЭУ оценила масштаб «бюрократического бедствия» в университете, подсчитав количество запросов, писем, рекомендаций, поступивших за три месяца. В общей сложности набралось 854 документа. По словам Вероники Шубаевой, «ежедневно на наши плечи сваливаются и требуют погружения на всех уровнях порядка девяти министерских бумаг». При этом запросы часто дублируются. Она привела пример, когда в университет с разницей в 7-10 дней поступили три одинаковых запроса из различных министерств. И хорошо, когда кто-то из исполнителей увидит, что на те же вопросы отвечали совсем недавно, иначе каждый раз работа начинается заново. Такое в СПбГЭУ, как и в других вузах, наверное, происходит из года в год. 

В результате возникают негативные эффекты. В первую очередь, происходит демотивация коллектива. Формируется определенное отношение к профильному министерству – что работа делается только для отчетности, для решения своих задач, в то время как вузу нередко требуется конкретная помощь. Коллектив занимается, по сути, непродуктивной работой. Формирование «единого окна» и налаживание межведомственного взаимодействия во многом послужило бы решению этого вопроса. 

– Важный для организации отчет о самообследовании имеет вольный характер, – отмечает далее  Вероника Шубаева. – И каждый из нас заполняет его, исходя из собственного видения, собственных координат, которые мы думаем в него заложить. Чтобы этот инструмент стал рабочим, в него необходимо заложить показатели, которые будут анализироваться, сводиться в единую общероссийскую табличную информацию, показывающую и уровень конкурентной борьбы, и лучшие практики, и возможности для использования опыта. 

В качестве примера бюрократии на внутривузовском уровне представитель СПбГЭУ рассказала о том, что ежегодно в университете в соответствии с ФЗ-273 разрабатывается почти 95 тысяч страниц учебно-методической документации. В первую очередь, в этом процессе задействован профессорско-преподавательский состав, который мог бы в это время заниматься исполнением своих прямых обязанностей. 

Вероника Шубаева для борьбы с бюрократией предложила тем, кто направляет запросы, больше внимания уделять сведениям об образовательной организации и использовать эти данные, так как вузы над ней тщательно трудятся и следят, чтобы информация была достоверной и исчерпывающей. Дополнительно она просила устранить перекрестные запросы, организовав взаимодействие министерств. Также спикер предложила обратить внимание и на «внутренний контур», на работу с определением образовательной программы, которая важна для того, чтобы люди из норм закона понимали, что необходимо отработать в качестве методической документации. А для этого из определения нужно устранить ненужные, неважные, незначимые элементы образовательной программы с точки зрения обеспечения бумагами. Разгрузке послужит и предоставление образовательной организации возможности самостоятельно принимать решение о подготовке отдельной учебной методической документации на совокупность образовательных программ. Все это упирается в автоматизацию процессов. В петербургском экономическом университете задачу по снижению нагрузки решали совместно с IT-блоком.

Что за жизнь без запросов?

Наталья Алтыникова заверила коллег в том, что дебюрократизация в стране ведется под личным контролем премьер-министра Михаила Мишустина, и встречи с участием руководства Рособрнадзора проходят в Правительстве РФ каждую неделю. Работа, по ее словам, предстоит очень серьезная, но она только начата. 

Заместитель руководителя Рособрнадзора Сергей Рукавишников отчитался о том, какие административные шаги на сегодня уже сделаны, посетовав на то, что каждое поколение Министерства образования РФ пытается снизить бюрократическую нагрузку. Впервые в новейшей истории системы образования Правительство РФ поручило эту работу Рособрнадзору – контрольно-надзорному органу. Как предположил Сергей Рукавишников, возможно, это связано с тем, как федеральная служба эффективно боролась с некачественным образованием в 2014-2018 годы, сократив число российских вузов в два раза. 

– Мы пытались нащупать разные подходы, – рассуждает замглавы Рособрнадзора. – Говорили о том, что очень много запросов. Ну, а как без запросов жить? Страна большая, проблем много, вопросов еще больше. Где найти на них ответы? У непосредственных исполнителей. Вы заполняете информационную систему, мониторинг (их огромное количество), вносите туда информацию. Но оттуда <чиновнику> это тоже надо вытащить. А тут запрос написал, и образовательные организации за подписью руководителя дают актуальную информацию. Так мы еще и сошлемся на этот запрос, чего не сделаешь с системой, в которой могут быть ошибки. С другой стороны, мы проводили исследования: сколько документов составляется преподавателем. Очень много. А организацией – вообще несчетное количество. Тут нет какого-то однозначного решения. Посмотрим, какие документы нужно убрать. 

Образовательные организации, как участники различных правоотношений, готовят разные ответы на запросы. Иные, по словам Сергея Рукавишникова, и прокуратуру готовы урезонить с ее запросами, что говорить о поставщиках воды, газа и т.п., задающих одни и те же вопросы? Можно попробовать эти запросы хотя бы упорядочить. 

– Давайте не будем друг друга обманывать – отменить запросы невозможно, – признался Сергей Рукавишников. – Они все равно будут. Но их надо упорядочить, чтобы они не дублировали друг друга. Если ответ есть в информационной системе, можно, наверное, взять его оттуда. Можно повысить ответственность за внесение этих данных в систему, чтобы информация была актуальной. Коллеги из Минобрнауки посчитали, что у них проводится 13 мониторингов, а Рособрнадзор ведет мониторинг сайтов, аккредитационный мониторинг – можно взять информацию оттуда. Если мы все это сделаем, снизит ли это бюрократическую нагрузку? Не знаю. Мы с участием академического и образовательного сообществ решили проанализировать максимальное количество документов, которые готовят сегодня образовательные организации, и затеяли эксперимент с участием добровольцев из шести пилотных регионов. От каждого региона по одной организации от каждого уровня образования – детский сад, школа, колледж и университет. Хотим дать им возможность пожить в правовом режиме, когда только пять документов будет для педагогов и десять – для организации. Что произойдет? Они смогут жить или не смогут? Такой эксперимент хотим предложить правительству. 

Для ограничения потока запросов в Рособрнадзоре родилась идея – предусмотреть в Законе «Об образовании» основания для их направления. Например, если требуемая информация не содержится в информационных системах и мониторингах, тогда можно сделать запрос. Если содержится – нельзя. Предлагается в законопроекте установить количество документов, которые будут готовить преподаватели. Это же сделать и для дошкольного уровня, и для колледжей. А для органов государственной власти сформировать основание для направления запроса. Если он не подходит под это основание, образовательная организация вправе не отвечать. 

– А еще есть система «регуляторной гильотины», – напомнил Сергей Рукавишников. – Этот механизм предусматривает, что каждый новый приказ, содержащий обязательные требования для образовательных организаций, будет проходить экспертизу в академическом образовательном сообществе. И если эксперты признают новые требования необходимыми, достаточными, недублирующими, не перегружающими систему, тогда они появятся. 

Требуется фильтр

Поскольку проблема сложная и многогранная, и Рособрнадзор в одиночку ее однозначно не решит, на федеральном уровне создана межведомственная рабочая группа по снижению бюрократической нагрузки. В ее состав, чтобы охватить все уровни образования, вошли три ведомства-регулятора в системе образования: Рособрнадзор, Минобрнауки и Минпросвещения. В группу включены заместители министров, а также преподаватели и руководители образовательных организаций, объединенные в экспертные группы по каждому уровню образования. 

Недавно вступило в силу изменение в Закон «О воинской обязанности и военной службе» о том, что данные о студентах, обучающихся очно, необходимо вносить в информационную систему «Сервис приема» не только в отношении вузов и СПО, но и в отношении школьников. Соответствующая информация собирается с вузов (например, в части программ СПО) также через модуль этой информационной системы. А образовательные организации, реализующие программы СПО в качестве основного вида деятельности, делают это через витрину Минпросвещения, размещенную на платформе «Гостех». Рособрнадзор инициировал проведение совещания в аппарате правительства, чтобы был один источник данных – система «Сервис приема». «Единое окно», где вузы будут собирать и заносить данные не только по очной форме обучения, но и по иным формам, тоже снизит бюрократическую нагрузку на образовательные организации. 

В качестве примера Светлана Кочетова рассказала о том, как собираются данные по зап­росам в Москве, и неважно, от кого он – от Генпрокуратуры или Следственного комитета. Есть единая централизованная система, в которой запрос можно сделать только через учредителя, и он направляет ответ в отношении той или иной образовательной организации, которой был адресован запрос извне. Так учредитель фильтрует бюрократическую нагрузку на образовательную организацию.

Главный вопрос: зачем?

Заместитель министра образования и науки РФ Ольга Петрова отметила, что бюрократическая нагрузка на ППС – часть проблемы. Есть еще большой блок бюрократической ноши, лежащей на университете как на юрлице. И с этим вопросом тоже пытаются разобраться в рамках упомянутой рабочей группы.

– Мы видим большое желание правительства уменьшить бюрократическое давление, – говорит Ольга Петрова. – И главное, хотелось бы собрать какой-то единый пул данных, чтобы нам самим получать оттуда информацию, как можно меньше трогая университеты. Я уверена, что мы сможем исправить сложившуюся ситуацию. 

– Чтобы максимально снизить ведомственные аппетиты по сбору данных, нужно понимать, что действительно требуется для управления системой образования, – рассуждает Наталья Алтыникова. – Мы видели 8 показателей. В принципе, они достаточно яркие, и вокруг этого можно выстраивать дальнейшую работу. То есть нужно четко понимать, что мы отсекаем как ненужное. И впереди очень непростая работа, чтобы понять, что нужно, а что – нет. Отсечь все лишнее и оставить только нужное. 

Проблема по ограничению объема генерируемых документов актуальна на всех уровнях образования. В 2021 началось ее решение со школьных учителей, как самой массовой категории педагогических работников, находящейся под «бумажным прессом». По опросам учителей во всех регионах России был сформирован список, куда попали больше 50 разных документов (журналов, бумаг, отчетов), которые никто не требует на федеральном уровне. Рособрнадзор проанализировал каждую позицию с точки зрения, нужна она или нет, а если нужна, то кому и зачем, и как она влияет на качество образования. После отсечения ненужного осталось всего пять документов.

Документация преподавателя уровня СПО тоже составит порядка пяти позиций. 

На преподавателе вуза такая же колоссальная нагрузка. И здесь также нужно четкое понимание, какая информация нужна и для чего. Каждую бумагу, которую готовит преподаватель, подвергли критике, даже отзыв и рецензию на выпускную квалификационную работу. Казалось бы, всегда это делалось, но что они дают с точки зрения управления качеством выполнения выпускной квалификационной работы? Возможно, более эффективным решением стала бы замена бумажных отзывов живым выступлением преподавателя о том, как проходила работа его подопечного…

Четкие рамки

Сегодня проблема и в том, что нет четкого контура в законе, считает Наталья Алтыникова. Например, написано «иные методические материалы», и… тут начинается «творчество». 

– Мы с вами определим, нужны ли вообще иные материалы, а если нужны, то какие, – пообещала участникам интенсива Наталья Алтыникова. – И поставим на этом точку – никакого бумаготворчества дальше не должно быть. Самое главное сейчас – обозначить четкую рамку того, что надо делать. Рамка документации для преподавателя – 5 документов и не более. Нужна рамка, сколько и каких документов образовательная организация готовит по всем направлениям деятельности. Не помешает и номенклатура дел образовательной организации с четким перечнем и с типовыми формами документов, потому что нужно ограничить не только количество, но и объем документов. Рабочая программа дисциплины бывает и 40 страниц, и 140. Надо четко зафиксировать этот объем, ввести шаблоны в информационные системы, чтобы было легче подготавливать. А лучше вообще на федеральном уровне разрабатывать материалы по дисциплинам и давать преподавателю готовое. И мы в этом направлении тоже будем двигаться. 

Рособрнадзор намерен создать перечень информационных систем и собираемых данных, чтобы за пределами его никто ничего не запрашивал, и прописать основания для запросов. Смысл работы – создать четкую рамку, за пределами которой никто ничего запросить не может. Никакие проверяющие инстанции, никто. Это минимизация по принципу разумной достаточности.

Напомним, что на федеральном уровне была проведена беспрецедентная работа в системе общего образования, внесены изменения в Закон «Об образовании», который наделил Министерство просвещения РФ полномочиями формировать перечень документов. Эти полномочия позволили министру просвещения Сергею Кравцову издать приказ, ограничивающий число документов, подготавливаемых педагогом, который является классным руководителем. 

– Как сделать так, чтобы приказ выполнялся? – задается вопросом Наталья Алтыникова. – Сам учредитель должен контролировать выполнение своих же законодательных инициатив и приказов. В нашем случае – это Минобрнауки, и мы рекомендуем и в региональных министерствах, и в федеральном из числа заместителей министра назначить ответственных за снижение бюрократической нагрузки.

Педагоги «живут» в чатах

– Закон о снижении бюрократической нагрузки на учителя не работает, – подключилась к разговору депутат Государственной Думы РФ, член Комитета по образованию и науке Ольга Пилипенко. – Осталась в законе маленькая лазеечка, где написано, что регионы могут сами принять документы, устанавливающие дополнительную нагрузку на учителя. Регионы – а я отвечаю за парламентский контроль по исполнению этого закона – в большинстве своем отказались что-либо делать вообще. Зачем им загонять себя в какие-то рамки? 

По свидетельству Ольги Пилипенко, абсолютно все директора школ, правительство, министры говорят о том, что необходимо регулировать этот вопрос зарплатой: «Дайте нормальную заработную плату учителю, где базовая ставка будет равна средней по региону! А уж чем напрягать учителя или преподавателя, мы разберемся сами». В вузах действует индивидуальный план преподавателя – главный документ, по которому он берет на себя и учебную нагрузку, и методическую, и научную работу. Предложенный перечень, наверное, снизит нагрузку, но преподаватель же еще и ученый! Это обязательное квалификационное требование для того, чтобы пройти на ту или иную должность. Поэтому вопрос еще будет обсуждаться. Тем не менее, регионы могут поднимать вопросы, связанные с нагрузкой и регулированием ее в рамках эффективных контрактов. 

Главной проблемой, уже затронутой на панельной дискуссии, депутат назвала «входящие запросы». Их много, и пока в стране не будет единой интегрированной цифровой системы, решить его будет непросто. Она постепенно создается, и все системы должны быть интегрированы между собой. 

Ольга Пилипенко обозначила еще одну важную тему:

– Вынужденная и быстрая цифровизация привела к тому, что нагрузка на учителя, преподавателя высшей школы и административный аппарат образовательной организации увеличилась в 3-4 раза. Не уменьшилась – увеличилась! Помимо подготовки регламентированного числа документов школьный учитель ведет чат родительского комитета, чат со школьниками, чат по преподаваемой дисциплине. То же самое происходит с преподавателями вузов и так называемыми кураторами. Круглые сутки в системе вынужденной, я так называю, цифровизации наши педагоги работают со студентами, школьниками, родителями, общаются между собой в кафедральных чатах, факультетских, по воспитательной работе…

Самое грустное, что в связи с цифровизацией объем бумаг не уменьшился. Отправили документ по электронному адресу, но как же без бумажного варианта с синей печатью? Документ все равно будет отправлен несколько раз: по электронке, с цифровой подписью, и отсканированным – а еще уйдет обязательно в бумажном виде и будет храниться в папке или в сейфе, чтобы ни в коем случае не пропал. Все равно бумажный экземпляр почему-то остается главным. 

– Наверное, непросто отсечь ненужное и оставить только самое важное, – подвела черту под дискуссией Ольга Пилипенко. – Должны поменяться сами процедуры, механизмы. Это, на мой взгляд, важнее. Нужно избавиться от ненужных процессов, в первую очередь, в образовательной организации. Тогда мы, может быть, избавимся и в вертикали власти от ненужных процессов, придем к сокращению нагрузки.