Регуляторной гильотине в образовании нечего «рубить»?

Нивелировать слабые места

Как отметил модератор круглого стола, заведующий лабораторией образовательного права Института образования НИУ ВШЭ Семен Янкевич, когда в 2019 году начались первые обсуждения рамки «регуляторной гильотины», эксперты поняли, что в этой области невозможно воспользоваться таким простым механизмом, как отсечение лишних норм, взятых на вооружение, например, бизнесом. Что же тогда «гильотина» должна была сделать в сфере, в которой ничего нельзя «отсечь»?

По словам заместителя руководителя Рособрнадзора Евгения Семченко, ведомство в течение многих лет двигалось в сторону рискориентированного подхода при проведении контрольно-надзорных мероприятий, а также процедур лицензирования и госаккредитации. 

– Систему нужно было менять, и она, безусловно, должна адаптироваться и учитывать изменения, в том числе, претензии, которые выдвигались в адрес Рособрнадзора и наших переданных полномочий, допустим, по отношению к государственной аккредитации, – рассказал Евгений Семченко. – Говорили, что это формализм, что служба оценивает «макулатуру» – бумажки, а нужно смотреть на реальное качество. Но произошла перезагрузка. Нужно оценить, в какой ситуации мы оказались, перевернувшись. То есть мы правильно встали на ноги или в какой-то другой ситуации находимся? И еще в связи с мораторием, возникшим в ковидный период, в течение трех лет, с 2020 года, не существует проверок. Мы адаптируемся и переводим свою работу на «профилактические рельсы» в том или ином виде. Смысл работы контрольно-надзорных органов, особенно в последние годы, заключается в том, чтобы выявить в системе образования слабые места и подсказать вузам, регионам, образовательным организациям, как их нивелировать. 

На самом деле, ни о каком качестве, ни о какой большой эффективности контрольно-надзорных мероприятий без понимания реального уровня подготовки студентов и школьников, на наш взгляд, говорить не приходится. Приведу статистику по измененной процедуре государственной аккредитации по отношению к высшим учебным заведениям. Теперь есть проведение тестирования – процедура по материалам, которые вуз сам разработал и использует. Количество отказов у нас выросло в восемь раз. Вуз заявляется на процедуру, наши эксперты приходят, берут материалы этого же вуза, проводят процедуру, и в восемь раз чаще студенты проваливают ее. Что произошло бы, если бы эта процедура проходила по единым федеральным материалам?

Образовательный аудит

– «Регуляторная гильотина», на самом деле, освободила учреждения образования и Рособрнадзор от лишних, ненужных нагрузок, – включился в разговор ординарный профессор Высшей школы экономики, председатель Национального аккредитационного совета Виктор Болотов, ранее возглавлявший Рособрнадзор. – Стали более понятными правила, появилась возможность не проходить проверки в жестком регламенте. Но давайте посмотрим, все ли сделала эта «гильотина»? Можем ли мы при всех наших проверках, контроле и надзоре говорить, что выпускник университета N сопоставим соответствующему выпускнику любого другого университета? Дают ли наши процедуры ответ на этот вопрос? Когда ввели ЕГЭ для школы, некоторые «горячие головы» просили сделать ЕГЭ для бакалавриата, чтобы по его результатам принимать в магистратуру. Не нужен нам единый экзамен для бакалавров, хотя такая мысль высказывалась и обсуждалась неоднократно. 

Спасти ситуацию, считает Виктор Болотов, может мониторинг, который позволяет оценить качество образования и в Москве, и на Сахалине, и в Калининграде. Необходимо вложиться в создание такого мониторинга, а по его итогам выбирать аутсайдеров и смотреть, какие проблемы не позволяют им находиться в пределах нормы по сравнению с другими вузами.

Выявить слабые места помогает и негосударственная аккредитация. Благодаря ей вуз получает возможность спроектировать шаги своего развития. Ведь узнать из объективного источника о недостатках – это еще полдела, важно понять, как их преодолеть. В этом плане, по мнению Виктора Болотова, негосударственная аккредитация – аналог системы аудита, когда эксперты проводят оценку положения дел в вузе и дают рекомендации. Такой аудит проводится по просьбе самого университета, и отечественный опыт уже позволяет утверждать, что такая система востребована. 

– Думаю, что в будущем наряду с государственными органами надзора и контроля у нас будет своеобразный образовательный аудит, – заключил Виктор Болотов. 

Ставка на мониторинг

– Мне кажется, что система сама себя оценивать не может, и в этом смысле большой инновацией и вызовом стало введение в свое время Единого государственного экзамена, когда оценка была отделена от тех, кто учит, – высказалась заместитель начальника управления Президента РФ по научно-образовательной политике Юлия Линская. – Это вызвало разные эмоции, очень много негативных. Если мы сегодня посмотрим на Единый государственный экзамен, по поводу которого почти 20 лет не прекращаются дискуссии, с точки зрения объективности, то к экзамену вопросов нет. Можно обсуждать его содержание, КИМы, соответствие, вопросы подготовки к экзамену, но не объективность. Поэтому, когда мы обсуждаем инструментарий, ключевым является фактор именно отделения оценки от того, кто занимается непосредственно образованием. Хорошо, чтобы оценка была внешней. 

Юлия Линская согласилась с Виктором Болотовым по поводу актуальности мониторинга, назвав его инструментом «недооцененным и недореализованным»: 

– Очень много сделано в части осуществления мониторинга. Ни у кого не вызывает сегодня вопросов сам мониторинг, что его нужно проводить, и он должен быть постоянным. Исходя из того, что у нас рискориентированная система, и мы ориентированы на профилактику, а не на наказание, именно мониторинг должен связывать все имеющиеся процедуры: в рамках государственной регламентации, образовательной деятельности, системы оценок. Если руководствоваться тем инструментарием, который в законе есть, я бы делала ставку на мониторинг. 

– Мои коллеги занимались оценкой качества в рамках программы «Приоритет-2030», – рассказала заведующая лабораторией социально-экономических проблем Института контрольно-надзорной деятельности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Екатерина Пономарева. – Они на «цифровой» кафедре пытались учить гуманитариев цифровым компетенциям и проводили экзамен по одним и тем же вопросам на входе и на выходе, чтобы посмотреть, как изменятся ответы студентов. Что же сделали студенты? Просто списали в первый раз, и качество банально не поднялось после прохождения программы. Поэтому коллеги очень много думали, что с этим делать и как оценивать качество действительно по-честному. Что касается аккредитационного мониторинга, мы проводили ретроспективный анализ на основе информации, которая содержалась в Едином реестре проверок, и на основе информации в мониторинге эффективности вузов. Попытались оценить, насколько много вузов попадет в число тех, кого нужно будет проверять как не прошедших мониторинг. Получилось, что порядка 100 вузов в той или иной степени не пройдут мониторинг. При этом есть проблемы, связанные со спецификой вузов, например, музыкальных или религиозных. Мы поняли по анализу статистики, что чаще всего хорошие вузы имеют достаточно продвинутую научную школу, соответственно, у них есть научные сотрудники и должны быть публикации, возможно, с зарубежными партнерами, а также внебюджетные доходы от научной деятельности.

Минус один, плюс три

– Когда в 2019 году Рособрнадзор объявил о том, что государственная аккредитация может быть в принципе отменена, это было шоком для общественности, – напомнила директор Национального центра профессионально-общественной аккредитации, вице-президент Азиатско-Тихоокеанской сети обеспечения качества высшего образования (APQN) Галина Мотова. – И за это время действительно произошло очень многое, но, к сожалению, далеко не все так гладко, как бы хотелось. Отказались от государственной аккредитации, но получили три новых процедуры: государственную аккредитацию для новых программ, аккредитационный мониторинг и государственный контроль по аккредитационным показателям. Была одна процедура, стало три. И главная проблема, на мой взгляд, состоит в том, что перед этими процессами не слишком четко обозначена цель. Для чего введены эти три процедуры? Чтобы улучшить качество? Повысить его? Пока понимания у общественности нет. Мы много говорили о том, что нужно отказаться от дублирования и излишнего прессинга на вуз. Но я бы не сказала, что процедуры стали легче, поскольку новые программы открываются в каждом вузе практически каждый год, а аккредитационный мониторинг проводится не реже, чем один раз в три года. Кроме того, плановый и внеплановый контроль тоже никто не отменял. Чем аккредитационный мониторинг принципиально важнее, полезнее, эффективнее, чем, допустим, мониторинг эффективности? Чем отличается государственная аккредитация для новых программ от государственного контроля? То есть ничего принципиально нового не привнесено. 

Перед профессиональным сообществом была поставлена задача по созданию системы для оценки качества подготовки студентов, но ее реализация, как считает Галина Мотова, оказалась далека от желаемой. Раньше по государственной аккредитации было 5-6 % отказов, сейчас доля отказов составляет 24 %. Выросла в несколько раз! Сегодня стоит задача понять, как независимую оценку применять в процедурах регламентации. При этом независимая оценка не должна стать обязательной, чтобы не получить все возможные негативные последствия. 

Что касается конкретно независимой аккредитации, Нацаккредцентр уже 12 лет проводит международную профессионально-общественную аккредитацию, и с каждым годом активность вузов растет. К этой процедуре обращаются очень серьезные вузы. Они действительно хотят получить обратную связь от экспертов, от академической общественности и узнать, насколько качественно у них построен образовательный процесс. Не проверять документы и пресловутую «остепененность», а действительно посмотреть, насколько качественно работает вуз и получить эффективные рекомендации для своего совершенствования. 

Культура качества

– Должны быть разные инструменты оценки качества, – считает директор Института образования ВШЭ Евгений Терентьев. – Очевидно, что требуется какой-то инструмент для отсечения негативных аномалий, но другая история – бенчмаркинг, поиски позитивных примеров и возможностей для развития. Мне очень импонирует не контролирующий подход. Мы придумали формирование культуры качества как важной категории, которая условно исходит из интенции вуза. Мы про это говорим даже на уровне языка – формируется представление о том, что качество важно безотносительно всех проверок. И проектируем шаг развития не только на уровне каких-то базовых показателей, а как импульс, некоторое стремление, которое определяет, осуществляет навигацию деятельности университета. Ситуацию сложно представить обобщенной – вузы очень разные. Нужно принимать во внимание, что и задачи они решают разные. Здесь важно не подходить условно, с одним лекалом ко всем университетам и учитывать их многообразие. 

Евгений Терентьев также рассказал о запросе не только на хард-образовательные результаты, но и на формирование, например, благополучной образовательной среды – о чем раньше очень мало говорили. Пандемия подчеркнула эту потребность. По данным национального обследования, которое провели ВШЭ и Томский государственный университет, примерно три четверти студентов демонстрирует симптомы депрессии разной степени тяжести. До пандемии о таком говорили мало. Но сложно обсуждать проблематику качества вовлеченности студентов в образовательный процесс, достижения образовательных результатов, если значительная доля из них, условно говоря, «сидит на таблетках». Такого рода контексты стали гораздо активнее обсуждаться. 

Кроме того, сейчас актуализируется дискуссия о воспитательной работе в вузах. Как признается Евгений Терентьев, до этого зачастую не обращали внимания на целый пласт внеучебной деятельности, что происходит за рамками аудиторий, и как это может быть связано с качественным образованием. Результаты исследований показывают, что участие студентов в различного рода кружках, мероприятиях на базе университетов – гораздо более эффективный инструмент развития у ребят универсальных компетентностей, мягких навыков, умений вести коммуникацию, работать в команде и т. п. Необходимо создавать условия для развития этих навыков, коммуникаций и повышения качества самой воспитательной работы. 

«Вода» под «копирку»

Научный сотрудник лаборатории образовательного права Института образования ВШЭ Надежда Княгинина рассказала о проведении аудита качества по внутренним системам оценки качества образования (ВСОКО):

– Мы посмотрели все университеты, «выкачали» все положения о внутренней системе оценки качества, и, на первый взгляд, увидели такую классную картину – две трети университетов положения имеют. Но когда стали разбираться, что у них в «начинке», выяснилось – на бумаге они их имеют, а на деле там неполные процедуры, списанные под копирку с методических рекомендаций Минобрнауки образца 2014 года. В целом, даже не придерешься к ним, так как прописано, что они используются в управлении, но ты просто чувствуешь «на кончиках пальцев», что никто их на самом деле не использует, ведь локальные акты так не пишутся. Управленческие задачи для таких систем должны быть четкими, строгими, последовательными, а там – «вода». Когда в аккредитационный мониторинг внесли один из показателей – имеется в университете ВСОКО или нет – сначала я вздрогнула: «Опять будем считать по этим фейковым положениям?». Потом поняла, что, с другой стороны, по нашим оценкам, где-то у 30 университетов из 697 на тот момент точно была рабочая ВСОКО, хорошая! На некоторые из них мы вышли, провели интервью, поняли, что в университете есть импульс, есть культура качества, есть развитие. Это разные системы, и то, что они есть в мониторинге, показывает ценность процедуры – за это даются баллы, и, может быть, мы таким образом сможем показать другим университетам и сообществу, что ее создание является важной частью работы над качеством. Если практика разовьется, тогда можно будет играть и с аудитом таких систем, и с тем, чтобы независимые оценщики могли смотреть и учитывать, потому что это сложная история – ее формально, в стиле мониторинга, не подцепить, не подхватить. Но вопрос в том, когда оно вырастет, и что для этого должно случиться. 

Рост, как предполагает Надежда Княгинина, случится в условиях сотрудничества университетов и распространения лучших практик. Когда это произойдет, можно заниматься аудитом внутренних систем оценки качества.

«Обслуживающий персонал»

Начальник Управления надзора и контроля за организациями, осуществляющими образовательную деятельность Рособрнадзора Ольга Якимчук поделилась с коллегами переживаниями и страданиями, с которыми она ежедневно сталкивается при контрольно-надзорной деятельности в рамках общей регламентации: 

– Число обращений студентов в связи с пандемией увеличилось – было где-то 6-7 в год, а в середине апреля у нас уже было 12,5 тысяч обращений по предоставлению качественного образовательного контента. Мы можем разговаривать о многом, красиво говорить, как нам улучшить, углубить, что сделать. А наши потенциальные потребители – дети, которые хотят получить качественное образование. Что они подразумевают под этим словом? Лицензия и аккредитация. Аккредитация – это уже и есть для вуза лейбл качества. И это качество, с которым он ознакомил своего клиента. Абитуриент приходит, знакомится, начинается обучение, и тут начинаются разочарования от одного, второго, третьего и так далее. Пандемия очень многое поставила на свои места. Нашего потенциального представителя студенчества интересует именно весь спектр предоставляемых ему услуг. В обращениях в Рособрнадзор они пишут: «Мне некачественно предоставили услуги», и иногда мне хочется спросить: «Вы пришли в салон, уважаемый, где вам предоставляют услуги, или что делать?». Мы их приучили на протяжении долгого времени к данной формулировке, а теперь как обслуживающий персонал, извините, что называю вещи своими именами, должны предоставить качественные услуги. И мы не должны забывать о самом главном – для кого мы все это делаем. Для студента. Это именно его права и, как у нас, в Конституции написано, качество и доступность образования. 

Излишнее регулирование

О том, чего же надо этим самым студентам от университета и регулятора в плане качества образования, спросили уполномоченного по правам студентов ВШЭ Данилу Морозова. Он заявил о необходимости студенческого самоуправления. По его мнению, если самоуправление сформировано надлежащим образом, если это не сборище «говорящих голов», которых загнали легитимировать какие-то решения, а реальные активисты, которым не безразличен образовательный процесс, то оно сможет принимать участие в совершенствовании качества образования и давать эффективные и адекватные предложения.

– Нельзя недооценивать заинтересованность студентов в качестве образования, – высказался Данила Морозов. – В данном случае задача управленца, руководителя образовательного учреждения – принять, уделить внимание и оценить адекватность и конструктивность предложений студентов. Безусловно, бывают неконструктивные и неадекватные, такие как «давайте отменим все и просто будем всем давать дипломы». У университетов должны быть эффективные пути разрешения споров на досудебной стадии, как, например, комиссия по спорам. В Вышке есть ситуационный центр, проектные комитеты, принимающие предложения студентов на уровне равного партнерства по совершенствованию среды. В сфере контроля качества образования такое сотрудничество тоже возможно и необходимо. Важный тезис со стороны студенчества – не нужно излишнее регулирование. 

Завершая дискуссию, Семен Янкевич подчеркнул, что каждый – на уровне государства, университета, школы, родителя, студента – должен вносить вклад в отношении каждого из инструментов оценки качества образования. 

– Кроме того, мы действительно не можем в такой бинарной системе приоритизировать, что для нас важно, а что нет, – отметил модератор. – Сегодня фиксируется, что есть некоторая, например, нераспространенность суперпередовых систем внутренней оценки качества образования, и мы на уровне университетов должны в это инвестировать. Мы видим, что в достаточно привычном представлении о наборе слагаемых образовательного процесса должно обязательно быть качество, хотя обозначен запрос и на другое – на атмосферу, на среду в университете, которая тоже служит его повышению. 

Подготовил Алексей Батанов

[1] Подробнее: «Беспрецедентная по масштабу реформа» // «Аккредитация в образовании», №4(120) 2020 https://akvobr.ru/new/publications/88