«Образовательный кодекс России» прошел первое обсуждение

О создании в россии интегрированного закона «Об образовании» в последнее время говорилось много. Известно, что ускорение разработке и принятию «образовательного кодекса» придал Президент рФ Дмитрий Медведев, который в мае на рабочей встрече с министром образования и науки Андреем Фурсенко поручил ему внести новый законопроект на рассмотрение Государственной Думы к 1 сентября нынешнего года. Несмотря на то, что законопроект уже выкладывался на сайт Минобрнауки, его первое обсуждение за пределами министерства прошло в июне нынешнего года именно в стенах российского парламента.

Корреспондент «АО» стал свидетелем горячих дискуссий, развернувшихся в Госдуме на заседаниях трех экспертных советов при Комитете по образованию, и на последующем совместном заседании глав этих советов с депутатами и непосредственными разработчиками закона.

Без оглядки на Запад

Накануне обсуждения законопроекта в Комитете ГД РФ по образованию на этаже, на котором располагается аппарат комитета, было действительно жарко. В этот день прошли заседания сразу трех экспертных советов – по вопросам электронного обучения и информационным технологиям в образовании, по негосударственному сектору образования и по качеству профессионального образования и развитию карьеры. Представители этих советов, мягко говоря, были возмущены содержанием законопроекта, представленного им на обсуждение. Поэтому они и передали в рабочую группу свои пожелания и замечания, сформулированные не на одной сотне страниц.

Более 100 страниц замечаний получили авторы законопроекта только от экспертного совета по электронному образованию. Его председатель, научный руководитель Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) Владимир Тихомиров призвал коллег предложить авторам законопроекта некий альтернативный вариант документа, который может быть создан рабочей группой по его доработке из числа членов экспертных советов.

Претензии экспертного совета касались не только электронного образования.

– Закон, как нам показалось, не соответствует нескольким параметрам, – считает Владимир Тихомиров. – Россия подписала Болонское соглашение, но закон вообще не учитывает сегодняшнее европейское законодательство, которое развивается в рамках Болонского процесса. Например, в законопроекте сохраняются формы обучения, но в мире такой практики нет, поэтому мы будем иметь затруднения. Диплом, выданный российским вузом с записью о том, что его обладатель закончил вечернее отделение, потребует особой нострификации в Европе в рамках Болонского процесса.

По мнению экспертов, часть законопроекта, посвященная надзору за его соблюдением, привела документ к некой разрешительно-запретительной деятельности государства абсолютно по всем уровням образования. Он видится больше «полицейским» законом, нежели законом, определяющим академическую деятельность. А в нем, уверен Владимир Тихомиров, разрешительно-запретительная деятельность вообще недопустима, ведь образование подразумевает творчество, постоянные исследования и изменения, создание своих школ и т.д. Должно ли подвергаться жесткой регламентации творчество?

Много вопросов вызвало у экспертов рассмотрение части законопроекта, касающейся качества образования. По сути, качество образования подразумевает соответствие требованиям государственного образовательного стандарта. Но, если учесть то, что он был принят восемь лет назад, возникает вопрос о его актуальности сегодня. И будет ли актуален разработанный закон в условиях общества, знания которого, как считают в ЮНЕСКО, с 2010 года будут удваиваться каждые 72 дня? Ведь предполагается, что закон будет не «рамочным», который можно дополнять при необходимости, как его предшественник, а действительно «образовательным кодексом». Как скоро в условиях все интенсивнее развивающихся экономики, промышленности и науки устареет очередной федеральный государственный образовательный стандарт?

Старый плох, а новый – хуже?

– Нам кажется, в таком виде закон вообще не нужен, – говорит Владимир Тихомиров. – Особенно с подробностями, которые детализировали абсолютно все процессы. Так он окончательно парализует российскую систему образования на всех уровнях. На наш взгляд, закон должен быть «рамочным» – очень коротким.

Чтобы законопроект гармонично вписался в европейскую систему образования с учетом всех соглашений, которые заключила Россия, в том числе, болонского и лиссабонского, члены совета предложили пригласить для подготовки нового законопроекта лучших экспертов из Европейской комиссии. Если новый закон окажется вне общеевропейского образовательного пространства и не будет соответствовать современным процессам, российская система образования будет несопоставима с западными параметрами, и, прежде всего, их параметрами качества. Нужно ли говорить о том, что все усилия по интеграции нашего образования в мировую систему, которые предпринимает Россия в последние годы, будут сведены на нет?

Владимир Тихомиров привел коллегам такой показательный пример. На недавней встрече с бывшим президентом Ассоциации дистанционных и электронных университетов, вице-президентом Британского открытого университета Дэвидом Винсентом он поинтересовался о том, сколько времени требуется на открытие новой специальности в стране туманного Альбиона. Оказалось, от одного до трех месяцев – в зависимости от ученого совета вуза.

– Сколько времени требуется на конституциирование специальности в России? – задал провокационный вопрос президент МЭСИ своим коллегам.

– У-у-у…, – в ответ раздались горестные возгласы тех, кто знаком с этими процедурами не понаслышке.

По словам самого Владимира Тихомирова, одной из последних МЭСИ открывал специальность «Инноватика» и на это у вуза ушло 65 месяцев. «Вот и вся наша модернизация с ее инновациями» – безрадостно вздыхает Тихомиров. И новый закон эту и другие старые проблемы не разрешает.

В обсуждении законопроекта родился интересный парадокс – на сегодня большинство представителей профессионального сообщества не довольно старым законодательством об образовании. Но улучшит ли новый закон ситуацию?

– Нет, – заметили члены экспертного совета по электронному образованию, – и, скорее всего, еще больше усугубит. Системы образования в мире оцениваются по трем параметрам – качеству, доступности и эффективности. Эти три параметра в законопроекте вообще не рассматриваются, как будто они для нас и не нужны.

Когда модернизация наказуема

Депутат Государственной Думы РФ Олег Смолин, курирующий экспертный совет по электронному образованию, рассказал об изменениях, которые коснулись планов по принятию нового закона. Изначально планировалось внести законопроект в Правительство России в районе 1 сентября. Теперь Минобрнауки решило дать образовательному сообществу время на его обсуждение не только в летние, как правило, отпускные месяцы, но в начале нового учебного года. Ориентировочная дата внесения закона в правительство – 1 ноября. Как предполагает депутат, далее еще месяца два он будет «ходить» по министерствам и только в конце нынешнего – начале следующего года будет направлен в Госдуму.

– Законопроект с высокой долей вероятности будет принят, рассуждает Олег Смолин. – Вопрос – в каком виде? Полагаю, что торопиться с его принятием необходимости нет. Разве что негосударственным вузам будет плюсом введение доступа к бюджету для всех аккредитованных учебных заведений. У других представителей сферы образования причин для спешки нет. Тем более что закон должен вступить в силу предположительно с 2013 года. В этом случае законопроект целый год можно обсуждать и дорабатывать.

Много нареканий со стороны экспертов вызвало то, что законопроект пытается регламентировать практически все процессы, происходящие в сфере образования. При этом он создает благодатную почву для коррупционных явлений. А потому, что получение любого разрешения, считает Владимир Тихомиров, и служит поводом для коррупции. И надзор за получением разрешений и соблюдением норм – тоже повод для взяток. При этом модернизация, о которой так много говорится сегодня, может легко спровоцировать нарушения.

Как рассказал Владимир Тихомиров, в МЭСИ личные дела студентов оформлены в соответствии с европейскими стандартами, каждый из них имеет электронное портфолио. Естественно, такой подход очень удобен, но фактически он противоречит инструкции по ведению студенческих карточек. По действующим нормам, введенным с незапамятных времен, данные студентов должны быть записаны карандашом на картоне.

Во втором случае в том же МЭСИ студенты узнают расписание через терминалы, расположенные в вузе, а также через Интернет. Но расписание должно быть по старинке вывешено на стене.

Что получается в результате? Портфолио можно выбросить, перейти на картонные карточки, компьютеры в вузе отключить от системы, так как они не нужны. Модернизация оказывается вне закона, если она не регламентирована пожелтевшими от старости инструкциями. Но разве это возможно?

– При таких обстоятельствах от электронного документооборота вообще можно отказаться, – поддержал коллегу ректор Восточного института экономики, гуманитарных наук, управления и права Евгений Миннибаев. – Закон в таком виде принимать нельзя. Он должен быть рамочным, то есть давать свободу по целому ряду параметров, особенно в наше время, когда обстоятельства быстро меняются. По целому ряду самых передовых направлений и технологий, которые мы используем, закон не только не дает возможность для развития, но и выстраивает дополнительные препоны. Опыт, который мы сегодня имеем, говорит о том, что с таким законом Россия ни на какой уровень инновационности не выйдет не только на европейском и мировом уровнях, но и у себя в стране. Все будет запрещено и наказуемо. В инновационных технологиях мы уже сейчас работаем на грани фола. Но таких граней очень много и их надо ликвидировать. Иначе на всех разговорах об инновационной экономике, для которой мы должны готовить кадры по-новому, тем более, переучивать их на протяжении всей жизни, можно ставить крест. Декан факультета дополнительного образования МГУ им. М.В. Ломоносова Александр Михалёв не увидел в законопроекте целей и задач, а ведь по ним определяется механизм реализации.

– Отмечается четкий крен в область контроля и проверки, а что проверять? – спрашивает Александр Михалёв. – Кроме того, я нигде не увидел фигуру профессора университета России. В законе от 1992 года были указаны роли и учителя, и профессора в образовании. И были прописаны права и обязанности профессора, ответственность за то, что он читает.

Вообще, эксперты предъявили серьезные претензии и к юридико-техническому уровню подготовки законопроекта, что может повлечь за собой целый шлейф последующих поправок. А еще следствием такого уровня может стать вольное изложение статей, трактовать которые, конечно же, будут чиновники. Чем это чревато, вполне понятно.

Прощай, академия!

Заседание совета по качеству профессионального образования и развитию карьеры прошло, возможно, чуть в более спокойной атмосфере, хотя высказывания по поводу законопроекта были едва ли менее колкими.

Так, помощник депутата Госдумы Евгений Буслов, принимавший участие в разработке закона 1992 года, отметил, что в проекте он не смог найти новой идеологии и правовых механизмов, которые позволили бы систему образования поднять на новую ступень.

– Создается впечатление, что мы консервируем нынешние решения, немного приукрашивая их новыми понятиями, – рассуждает Евгений Буслов. – Специалисты говорят, что новый законопроект должен быть направлен не на запрещающие и контролирующие нормы, а на то, чтобы предоставить право образовательным учреждениям жить более самостоятельной жизнью. Полагаю, нам не надо рассматривать образовательные учреждения как «закононарушителей», законопроект должен быть направлен на образовательное сообщество, которое представлено наиболее послушной частью населения нашей страны.

– Если взять контекст закона, то видно, что ужесточение лицензионных и аккредитационных требований расчистит образовательное пространство для некоторых видов образовательных учреждений, – вступил в дискуссию начальник отдела лицензирования и аккредитации Международного юридического института Сергей Сильченко. – Мы видим, что академия исчезает как вид, как образовательное учреждение высшего образования и появляется как академия дополнительного образования фактически. Но видна и другая ущербность этого момента в том, что ей не разрешено вести программы послевузовского образования. Одновременно закон разрешает вести программы послевузовского образования и магистратуры научным организациям, которые не отнесены к образовательным учреждениям и не проходят институциональную аккредитацию.

По мнению Сергея Сильченко, в проекте закона недостаточно внимания уделено платным образовательным услугам. Не нашел адекватного отражения в нем и негосударственный сектор как целое направление. Зато серьезный акцент сделан на разрешительных и запретительных механизмах, которые реализуются через лицензирование и аккредитацию. Подписав Болонскую декларацию, Россия должна бы развернуться к заложенным в ней принципам независимости аккредитационных агентств, а критерии и показатели аккредитации должны быть прозрачными и разработанными образовательным и профессиональным сообществами и государством. В законопроекте встречаются лишь отсылочные нормы, мол, критерии и показатели будут определены федеральными органами власти.

– Но, раз уж настолько велик федеральный закон, напрашивается вопрос, почему бы не закрепить в нем правовые нормы, касающиеся критериев аккредитации, давно известных и европейскому, и российскому образовательным сообществам? – вопрошает Сергей Сильченко. – В техническом плане его надо сократить, поскольку он напоминает смесь законодательных норм, уставов, положений и т.д. По своему духу закон, как мне кажется, не делает главного – не открывает систему образования для общества. Любые моменты, связанные с внешним участием общественных структур в деятельности образования, сопровождаются оборотами типа «с учетом» или «рассматривается при решении вопроса». Мне кажется, такие нормы должны быть исключены из тела закона как абсолютно декларативные и просто вредные. Потому что они создают иллюзию общественного участия, фактически не предлагая конкретных механизмов.

Обратили члены экспертного совета внимание и на отсутствие в законопроекте начального профессионального образования как такового. Это, на их взгляд, абсолютно противоречит мировым тенденциям, поскольку ЮНЕСКО призывает все страны, даже африканские, иметь начальное профессиональное образование, которое дает каждому гражданину возможность выйти на рынок труда.

Представители профсоюзов в свою очередь выразили обеспокоенность тем, что в законопроекте не прописаны ни функции ученого совета, ни роль трудового коллектива учебного заведения, ни права работников учебного заведения.

Резюмировал выступления коллег председатель экспертного совета, директор Института развития образования Высшей школы экономики Владимир Шадриков:

– Закон не продвигает российскую систему образования вперед. И на вопрос: «Сможет ли она жить без этого закона?» можно ответить, что она будет жить даже лучше без него. Законопроект во многом отказывается от позитивных моментов из старого законодательства и продвигает те, которые никак не работают на качество. Многие из нас обратили внимание на то, что проблема качества образования в законопроекте никак не просматривается. Вся совокупность статей по-настоящему качества образования не гарантирует. Все внимание сосредоточено на контроле качества, а на его обеспечении – очень мало. Экономическая часть закона прописана отвратительно, часть с определениями – просто чудовищная. Я уже не говорю о том, что нет даже определения системы образования.

На усмотрение чиновников

Ректор Регионального открытого социального института Владимир Петров, выступая на заседании экспертного совета по негосударственному сектору образования, предположил, что этот законопроект является своего рода пробным камнем.

– Проявляется явная тенденция к усилению административных начал в управлении образованием, – сказал Владимир Петров. – Плохо это или хорошо? Как посмотреть. В действующем законе меня всегда возмущало то, что значительная часть возможностей отдается на усмотрение правительства. А оно все может менять моментально, и это плохо. Надо сделать так, чтобы «усмотрение чиновника» было как можно меньше. Если в отношении лицензирования и аккредитации процедуры будут прописаны в новом законе очень четко, то это сократит поле для самодеятельности чиновника. Из рамок закона «выскочить» труднее, чем поменять то или иное положение. В свою очередь, ректор Российского нового университета Владимир Зернов, отзываясь о законопроекте, многозначительно процитировал известного политика:

– «Закон настолько плох, что критиковать его бессмысленно». Если он будет принят, стагнация нам будет гарантирована. Возможно, останутся только те университеты, которые утверждены постановлением правительства – от негосударственного сектора не останется ни одного. И среди муниципальных не будет ни одного. Конкурентная среда отсутствует.

В течение всего дня представители профессионального сообщества, предъявляя претензии к предложенному им для обсуждения законопроекту, разрабатывали стратегии, которые позволили бы им повлиять на его судьбу. Была озвучена даже идея обратиться с открытым письмом к Президенту РФ Дмитрию Медведеву, чтобы обратить его внимание на безрадостные перспективы принятия закона в случае, если его содержание изменится незначительно.

Больше всего эксперты опасались именно того, что закон будет принят в «сыром» виде или же с минимальным числом предложенных поправок и дополнений. Все точки над «i» были расставлены на заседании Комитета Государственной Думы РФ по образованию, состоявшемся в парламенте спустя пару дней. На этом заседании собрались председатели всех экспертных советов, и по выражениям их лиц было видно, что они готовы насмерть отстаивать свои позиции. Однако таких страстей, какие наблюдались в кулуарах экспертных советов, уже не было, хотя число заинтересованных участников, помимо депутатов, входящих в комитет по образованию, явно не соотносилось с небольшой площадью помещения, в котором проходило заседание. Как говорится, яблоку было негде упасть.

Все только начинается…

В роли своеобразного буфера выступил статс-секретарь, заместитель министра образования и науки РФ Юрий Сентюрин, возглавлявший рабочую группу по подготовке законопроекта. Он объяснил, что фактически с Думы только началось широкое обсуждение законопроекта, который еще будет корректироваться, уточняться и изменяться. И вообще, рабочая группа намерена обратиться в Комиссию по законодательной деятельности Правительства РФ с просьбой о продлении периода широкого общественного обсуждения в силу важности и актуальности документа. Ведь период, отведенный на его обсуждение, выпал действительно на летние месяцы, когда именно представители образовательного сообщества отдыхают перед очередным учебным годом.

Замминистра рассказал о первопричинах разработки законопроекта. Это не вдруг родившаяся идея. Еще в 1994 году была разработана и утверждена Концепция основных направлений развития системы образования России, рассчитанная на период до 2010 года. Была поставлена задача подготовить интегрированный правовой документ об образовании в Российской Федерации.

Почему же так скоро возник вопрос о новом законе об образовании, ведь прежний едва только вступил в силу в 1992 году? Дело в том, что он был законом переходного времени. В течение кризисного этапа в развитии России перед ним ставилась задача обеспечить работоспособность и сохранение прежней системы образования.

Сегодня перед рабочей группой, по словам замминистра, поставлена задача свести воедино законодательство об образовании, потому что в стране до сих пор продолжают действовать некоторые нормы, установленные еще в Советском Союзе! Тем более, «временный» закон работает с целой вереницей появившихся позднее подзаконных и нормативных актов. Только с 2002 года было внесено более 200 законодательных инициатив, принято чуть меньше полсотни законов, направленных на дополнение и изменение закона «Об образовании» 1992 года.

Все это сказалось на устойчивости норм законодательства об образовании. Они стали дублироваться, противоречить друг другу, создавая тем самым возможности вольной трактовки. Кстати, и пробелов немало осталось. Все это, по мнению Юрия Сентюрина, сформировало достаточно размытую законодательную базу, обусловив необходимость разработки специализированного интегрированного закона об образовании.

Восьмиглавый закон

Концепция и техническое задание на законопроект в июле прошлого года получили одобрение законодательной комиссии Правительства РФ, была создана специальная рабочая группа из числа сотрудников разных ведомств. В ней принимали участие представители обеих палат Федерального Собрания. Непосредственно Комитет по образованию Госдумы представлял председатель одного из экспертных советов Николай Гриценко. Однако вышло так, что депутаты, состоящие в комитете, практически не знали ничего о законе за исключением того, что он разрабатывается.

За основу формируемого текста были взяты принципы, зарекомендовавшие себя в правоприменении, а также разработанные и «обкатанные» в ходе реализации ПНП «Образование». Изначально концептуально в законопроект заложили восемь глав, однако в ходе работы с учетом поступавших предложений текст разросся, а число глав увеличилось до 20. Самостоятельными главами стали положения, регулирующие подсистемы образования – дошкольное, общее, среднее, высшее.

Юрий Сентюрин озвучил изменения, затронувшие закон «Об образовании». Например, они коснулись уровней образования. Разработчики привели их в соответствие с Конституцией РФ и международной стандартной классификацией образования. Законопроект предлагает установить следующие уровни образования: дошкольное, общее (начальное, основное и среднее), среднее профессиональное (подготовка квалифицированных рабочих и специалистов среднего звена) и высшее образование (бакалавриат, магистратура, подготовка специалистов и научно-педагогических кадров).

Как отдельный уровень в законе не присутствует начальное профессиональное образование. Заместитель министра обратил внимание на то, что параллельно в СПО выделяются два блока подготовки: квалифицированных рабочих и специалистов среднего звена.

С чем связаны такие перемены? Разработчики предложили отказаться, как они считают, от «тупикового характера» этого уровня образовательной системы и от сложности прокладывания образовательной траектории для тех, кто переходит в следующие уровни образования. Зато законопроект расширяет возможности профессиональной подготовки рабочих, которую можно будет вести рамках программ профподготовки в учебных центрах на производстве, в том числе, в структурных подразделениях необразовательных организаций, профессиональных образовательных организаций, в ряде случаев – в общеобразовательных организациях с ведением общего образования.

Прием на обучение по программам СПО планируется сделать без вступительных испытаний. За исключением специальностей, которые предполагают наличие у учащихся творческих или профессиональных способностей. При этом те, кто будет обучаться по программам первого уровня (квалифицированные рабочие), смогут идти на рынок труда и продолжить обучение в рамках СПО, но уже по сокращенной программе второго уровня. По мнению членов рабочей группы, это выход из тупика – при отказе от термина «начальное профессиональное образование» в целом сохранить содержание этой образовательной компоненты в системе.

Высшее, но не профессиональное

Высшего образования перемены коснулись, начиная, собственно, с определения, в котором теперь нет слова «профессиональное». Его привели в соответствие с текстом ст. 43 Конституции, в котором присутствует термин «высшее образование».

Законопроект закрепил принцип кредитно-модульного построения программ, который, если раньше был просто заявлен, то теперь получил реальную почву для функционирования, которая позволит обучающимся индивидуально выстраивать свои образовательные траектории.

Также в законе появился новый термин «образовательные организации». Типология образовательных организаций стала упорядоченной, а количество типов и видов организаций сократилось. Выделяются следующие типы образовательных организаций, реализующие основные образовательные программы: дошкольные, общеобразовательные, профессиональные и образовательные организации высшего образования.

Организации, реализующие дополнительные образовательные программы, относятся к одному из типов дополнительного или дополнительного профессионального образования. В рамках одного типа могут выделяться типы и категории другого свойства. Например, лицей-техникум – в рамках СПО: лицей реализует программы подготовки квалифицированных рабочих, а техникум – специалистов среднего звена.

В высшем образовании университетскому сектору предоставляется больше прав и автономии. Важно, что перечень организаций высшего образования претерпевает изменения, в нем будут присутствовать колледж, институт и университет. Новая типология предполагает более строгую привязку к реализации основных образовательных программ. В колледжах будут готовить бакалавров, в институтах – бакалавров и магистров, в университетах – реализовывать все виды образовательных программ высшей школы по подготовке бакалавров, специалистов, магистров, а также научно-педагогических и научных кадров.

Юрий Сентюрин перечислил и иные новшества, которые должен ввести в действие законопроект. Они направлены на повышение конкурентоспособности образовательной системы в целом и каждой образовательной услуги в отдельности. Среди них: аутсорсинг на договорной основе, образовательное кредитование обучения, коммерческая концессия или франчайзинг, инвестиции в сфере образования, обязательное страхование гражданской ответственности образовательной организации и многие другие.

Руководитель авторской группы объяснил причину нестыковок в законопроекте, на которые неоднократно обращали внимание экспертные советы. Дело в том, что он только был сведен воедино. Кроме того, продолжают поступать предложения и замечания, а глава, посвященная экономике образования, еще находится в стадии доработки.

– Надеюсь, что результатом широкого общественного обсуждения будет более системный и четкий законопроект, отражающий все нюансы образовательной системы и нацеленный на ее модернизацию, – успокоил депутатов и экспертов Юрий Сентюрин.

Взбаламутили страну не напрасно

Масштабы «шума», который возник по ходу только начавшегося обсуждения законопроекта, заместитель председатель Комитета Государственной Думы РФ по образованию Юрий Карабасов охарактеризовал очень метко: «Мы взбаламутили всю страну!». Но сделано это, думается, было совершенно не напрасно, поскольку и в парламентский комитет, и в рабочую группу стали поступать многочисленные рекомендации.

– Мы находимся на стадии, когда законопроект еще не сформирован, это материалы рабочей группы, – успокоил коллег Юрий Карабасов. – Правильно, что он был обнародован уже на этом этапе. Повлиять на законопроект проще в процессе его формирования, чем тогда, когда все члены рабочей группы под ним подпишутся.

Депутаты решили активнее включиться в работу над законопроектом и создали собственную рабочую группу по вопросам совершенствования федерального законодательства в сфере образования. В нее, помимо 12 депутатов профильного комитета, вошли представители всех экспертных советов. Также в Комитете по образованию обсуждается возможность устроить в начале учебного года парламентские слушания в зарекомендовавшем себя режиме телетрансляции. А это означает то, что в обсуждение законопроекта смогут включиться тысячи заинтересованных представителей педагогического сообщества во всех регионах России.

Несомненно, это пойдет только на пользу закону, которому давно пророчат статус образовательного кодекса. Ведь «кодекс» без преувеличений будет регламентировать значительную часть жизни каждого гражданина нашей страны – начиная от детского сада и заканчивая вузом.