О качестве общего образования

От чистого истока

Сегодня в центре многих вузовских дискуссий оказывается система общего образования, которая должна обеспечивать высокий уровень подготовки абитуриентов. Или хотя бы необходимый. Такой, чтобы не надо было тратить значительный объем времени первого семестра на «подтягивание» поступивших на первый курс до уровня, достаточного для освоения программ высшего образования. Ключевую роль играет также дополнительное образование, особенно для совершенствования предпрофессиональной ориентации. Безусловно, все уровни образования связаны, и качественная подготовка на одном является залогом обеспечения качества на другом уровне. В канун Дня защиты детей на вопросы «АО» ответила заместитель председателя Комитета Госдумы РФ по образованию, куратор Экспертного совета по общему и дополнительному образованию детей Ирина МАНУЙЛОВА.

---

– Ирина Викторовна, не идут из головы яркие примеры, характеризующие уровень подготовки наших выпускников: «По математике каждый четвертый не мог решить задачу, где требовалось определить время в пути поезда, который отправился в 9.15, а прибыл в пункт назначения на следующий день в 11.15. На экзамене по физике, который выбирают те, кто ориентирован на поступление в вуз, 20 процентов не знали закон Ома, а 36 процентов выпускников не могли снять показания измерительных приборов. При сдаче экзамена по истории каждый пятый назвал авторами программы «500 дней» Косыгина и Микояна, половина сдававших экзамен полагали, что Мамаев курган не имеет отношения к Сталинградской битве, 60 процентов школьников не смогли определить эпоху, описанную в «Слове о полку Игореве», 22 процента были уверены, что первые советские космические ракеты создал Вавилов». Неужели всё так плохо? Кто виноват и что делать?

– Да, эти потрясающие статистические данные, приведенные главой Рособрнадзора Сергеем Кравцовым на заседании комитета, посвященном итогам ЕГЭ-2014, заставляют задуматься. В прошлом году результаты экзамена по всем предметам оказались ниже, чем в позапрошлом. Хотя это снижение, по словам С. Кравцова, говорит не об ухудшении качества образования, а скорее о повышении объективности его оценки. Кроме того, руководитель Рособрнадзора призвал не оценивать учителей и не составлять рейтинг школ по результатам единого госэкзамена. «Это государственная итоговая оценка индивидуальных образовательных достижений школьников», – подчеркнул он. Надеемся, что результаты ЕГЭ-2015 будут получше.

Вопросы совершенствования государственной итоговой аттестации в системе общего образования неоднократно обсуждались на заседаниях комитета, круглых столах и парламентских слушаниях. Следует отметить, что многое из предложенного в рекомендациях по итогам этих мероприятий было внедрено и/или продолжает поэтапно внедряться в практику. Так, например, школьники смогут сдавать ЕГЭ сразу по завершении изучения предмета, не дожидаясь окончания школы. В частности, речь идет о географии, изучение которой заканчивается в десятом классе. Открыт доступ к примерным заданиям ЕГЭ по всем предметам. К этому ресурсу многие обращаются, что позволяет снимать излишнее напряжение и страх перед экзаменом. В открытом информационном банке находится более 100 тыс. экзаменационных заданий. Отменена тестовая часть по математике, литературе и русскому языку. И по другим предметам количество заданий с выбором варианта ответа существенно сокращено. Экзамен по математике теперь включает базовую и профильную части. В качестве допуска к ГИА предусмотрено сочинение, которое российские школьники написали в декабре. Увеличено количество общественных наблюдателей на экзамене, введен институт федеральных инспекторов. Особое внимание уделяется соблюдению прав детей с ограниченными возможностями здоровья. Кроме того, результаты ЕГЭ больше не входят в критерии оценки эффективности работы губернаторов.

Итоговая аттестация должна рассматриваться не только как инструмент контроля и фиксации результата, но и как инструмент управления качеством образования. Начиная с прошлого года, перешла в штатный режим итоговая аттестация девятиклассников. Законодательно утверждены две её формы: Основной государственный экзамен (ОГЭ) и Государственный выпускной экзамен (ГВЭ). Первый проводится на основе контрольно-измерительных материалов, второй – в форме устных и письменных экзаменов по билетам (для обучающихся спецучреждений, детей-инвалидов и детей с ОВЗ).

Что даёт ОГЭ? Он обеспечивает выпускникам равные условия при оценке результатов, большую объективность и существенно большую точность в оценке результатов освоения образовательной программы. Мы получаем возможность сравнивать уровень обучения в разных школах, населённых пунктах, регионах. Появляется возможность выявлять лучшие педагогические технологии, формы и методы обучения. Мы можем сопоставлять результаты ОГЭ с итогами международных сравнительных исследований качества образования. Всё это вместе и даёт объективную картину состояния российского общего образования. В то же время остаются вопросы, которые требуют обсуждения и нормативно-правового регулирования. Из них на первом месте – количество и наименование экзаменов, которые должен сдавать выпускник.

Кстати, если посмотреть на результаты международных сравнительных исследований качества образования, то из них однозначно следует, что наша начальная школа по результатам обучения на очень хорошем уровне, а западает по отдельным компетенциям основное образование и частично старшая школа. Еще одна важная тема – огромный разброс в результатах освоения образовательной программы учащимися разных школ. Наши лучшие ученики, которые ездят в составе сборных команд на международные соревнования, как правило, занимают там призовые места, обгоняя школьников из тех стран, которые гораздо выше нас в сравнительных международных исследованиях качества образования, проводимых на больших выборках.

– От определения фундаментального ядра содержания общего образования зависит траектория развития всей отечественной системы образования. Дискуссии о единых учебниках зовут на баррикады. В докладе Правительства РФ «О реализации государственной политики в сфере образования» функция сохранности единого образовательного пространства возложена на примерную образовательную программу. Этого достаточно для регулирования содержания образования?

– Да, вопрос действительно острый, но баррикады – это уж слишком. Следует понимать, что «единый учебник» не есть «единственный». В основе всех программ и всех учебников должно быть то, что через обязательное изучение объединяет людей на общей культурной основе. Это очень важно.

Год назад вопросы, связанные с формированием содержания общего образования в соответствии с нормами нового закона об образовании, обсуждались на парламентских слушаниях по теме «Правовое регулирование формирования содержания общего образования». В ранее действовавшем законе об образовании вопрос формирования содержания решался очень просто. Существовал государственный образовательный стандарт, на основе которого составлялась примерная основная образовательная программа. Она была одна-единственная для всех, а вот уже на основе этой примерной программы составлялись программы самих образовательных организаций. Вне всякого сомнения, определённая вариативность и там всегда присутствовала. При этом хочу напомнить также, что ГОС 2004 года включали базисный учебный план и предметное содержание для изучения предметов инвариантной части, то есть обязательной для изучения во всех школах на базовом и профильном уровнях в виде перечня конкретных дидактических единиц, обязательных для изучения на каждом уровне образования.

В связи с принятием нового закона об образовании ситуация изменилась. Что произошло? Теперь образовательная программа разрабатывается школой самостоятельно на основе стандарта и с учётом примерной образовательной программы. Можно её и не учитывать. Примерная программа перестала быть обязательным нормативным документом, и образовательная организация может составить свою собст­венную программу, не используя примерную. Она может опираться только на стандарт. Таким образом, с 1 сентября 2013 года стандарт стал документом прямого действия.

Предполагается, что примерных образовательных программ в федеральном реестре будет несколько, каждая из которых, тем не менее, также разработана на основе ФГОС. Это даёт возможность образовательной организации принять решение – самостоятельно составить свою образовательную программу, ориентируясь только на стандарт или использовать из предложенных в реестре какую-то, которую можно взять за основу. Пока в образовательных учреждениях идёт обучение по стандартам 2004 года, где присутствует содержание предметов обязательной части, особых затруднений не возникает.

Срок переходного периода на новые ФГОС – до 2020 года. Поэтому уже в ближайшее время необходимо четко определить порядок формирования и содержания общего образования, обеспечив при этом законодательное нормативное закрепление этого формирования.

На основе анализа имеющегося опыта и правоприменительной практики участники парламентских слушаний считают необходимым обратить внимание на наиболее важные проблемы в области регулирования отбора содержания общего образования.

1. Наличие правовой коллизии при формировании состава примерных основных образовательных программ, связанной с тем, что п. 10 ст. 2 федерального закона № 273 устанавливается исчерпывающий перечень состава примерной основной образовательной программы, в то время как федеральные государственные стандарты общего образования расширяют этот состав и предполагают включение в примерную основную образовательную программу развития универсальных учебных действий, программу воспитания и социализации и целого ряда других документов.

2. Отсутствие на федеральном уровне инструментов прямого регулирования отбора содержания общего образования для основных образовательных программ общего образования. Примерная основная образовательная программа является только дополнительным регулятором для общеобразовательных организаций при формировании ими своих образовательных программ по каждому уровню общего образования. В таких условиях велика вероятность потери единства образовательного пространства на территории РФ.

3. В п. 4 ст. 59 федерального закона № 273 говорится о том, что итоговая аттестация, завершающая освоение имеющих государственную аккредитацию основных образовательных программ, является государственной итоговой аттестацией. Государственная итоговая аттестация проводится государственными экзаменационными комиссиями в целях определения соответствия результатов освоения обучающимися основных образовательных программ соответствующим требованиям федерального государственного образовательного стандарта или образовательного стандарта. Но во ФГОС отсутствует содержание образования и имеются только требования. В такой ситуации разработчики контрольно-измерительных материалов не имеют содержательной основы для разработки соответствующих инструментов проверки результатов освоения образовательных программ. Возникают риски появления несогласованности между содержанием проверки и содержанием обучения.

4. Наличие существенных трудностей для разработки полноценных и качественных основных общеобразовательных программ, поскольку многие образовательные организации не имеют достаточных ресурсов для самостоятельного формирования образовательных программ в объемах и на условиях, определенных ФГОС, ввиду отсутствия необходимого набора примерных основных образовательных программ.

Из рекомендаций парламентских слушаний по теме «Правовое регулирование формирования содержания общего образования».

– Проблема подготовки педагогических кадров вышла на первый план. Обсуждается она уже много лет, и не только обсуждается. В стране запущена Программа модернизации педагогического образования. Промежуточные результаты её реализации внушают оптимизм. Однако немало и поводов для беспокойства. Как вы считаете, на что необходимо обратить особое внимание?

– Говоря о проблемах педагогического образования, считаю необходимым подчеркнуть, что речь идёт не только об учителях и руководителях школ, но и обо всех специалистах, перечисленных в номенклатуре должностей педагогических работников. Без них система общего образования не может функционировать полноценно.

Одна из ключевых проблем в том, что у нас отсутствует обоснованный долгосрочный прогноз потребности в подготовке, переподготовке и повышении квалификации педагогических кадров в сфере общего образования – как на уровне отдельных регионов, так и в целом по России. Такая система прогнозирования кадровой потребности должна быть создана в ближайшее время.

Считаю необходимым обратить особое внимание и на то, что мы незаслуженно утратили практику предпрофессиональной подготовки школьников, а ведь именно она позволяла в своё время вырастить профессионально мотивированного абитуриента. Должны получить своё второе дыхание и профильные педагогические классы, в которых дистанционно могут обучаться ребята из отдалённых школ, в том числе из сельской местности. Именно для выпускников таких классов целесообразно применять и целевой приём, и целевое обучение в первую очередь. Привлечение старшеклассников в эти классы, равно как и желание выпускников педвузов пойти работать в школу, во многом зависит от сформированного в обществе представления о педагогической деятельности. Требуется серьёзная, последовательная работа и с общественными организациями, и со средствами массовой информации, для того чтобы в обществе целенаправленно формировался позитивный образ педагога, повышалась престижность этой про­фессии.

А пока мы наблюдаем, как от первого к последнему курсу обучения значительно уменьшается доля тех, кто предполагает пойти работать в школу. Следует ещё раз подумать о мерах поддержки молодых специалистов, причем не только финансовых и социальных. Необходимо возродить систему наставничества, методического и профессионального сопровождения на первоначальном этапе.

Административно-методического ресурса школы уже не хватает, чтобы достаточно быстро ввести в специальность молодых педагогов на базе школы. Да и работа педагогов-наставников в условиях рыночной экономики тоже имеет свою ценность. Поэтому практика наставничества требует от нас и нормативного обеспечения, и соответствующего финансирования. Экономическим механизмом поддержки и молодого специалиста, и педагога-наставника может быть эффективный трудовой контракт. Следует разумно и как можно быстрее внедрить этот механизм в практику работы.

Встаёт вопрос, кто и как должен оценивать качество подготовки специалиста, в том числе прошедшего профессиональную переподготовку. Требуется разработать критерии и инструмент оценки качества подготовки педагогических кадров, разработать механизм проведения такой оценки, учитывая и непосредственное участие работодателей – руководителей образовательных организаций.

В условиях действия федерального закона № 273 мы перешли от пятилетнего цикла повышения квалификации педагогических и руководящих работников к трёхлетнему. Это в разы увеличило нагрузку на систему повышения квалификации, финансовую в том числе. Внедрение ФГОС, профессиональный стандарт педагога ставят довольно сложные задачи. Возникает серьёзный вопрос: достаточно ли 72-часового цикла повышения квалификации или необходима именно переподготовка, цена которой 500 и более часов? Ответ можем получить, когда определим минимальный набор необходимых образовательных модулей.

Особое внимание в период модернизации педагогического образования следует обратить на учреждения СПО. Какое место будет отведено им в новой системе подготовки педагогических кадров? Будет ли это ресурсом для повышения квалификации педагогов, организации методической службы? Регионы представляют различные модели. Важно систематизировать, обобщить этот опыт и предложить наилучшие практики.

– Неотъемлемой составляющей процесса получения качественного общего образования являются программы дополнительного образования детей. Отмечается возрастающий спрос на эти программы и со стороны детей, и со стороны родителей. Президентом РФ поставлена задача увеличения к 2020 году количества детей в возрасте от 5 до 18 лет, обучающихся по дополнительным образовательным программам, в общей численности детей этого возраста до 70-75 процентов, при условии, что 50 процентов из них должны обучаться за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета[1]. Распоряжением Правительства РФ от 4 сентября 2014 года № 1726-р утверждена Концепция развития дополнительного образования детей. Вместе с тем в сфере дополнительного образования остается немало вопросов, требующих всестороннего обсуждения и практического решения, включая дальнейшее совершенствование нормативной правовой базы. Какова позиция совета?

– Экспертный совет по общему и дополнительному образованию детей активно участвует в мониторинге правоприменительной практики закона «Об образовании в Российской Федерации». В соответствии с ним универсальным инструментом получения образования стала образовательная программа. Она включает комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и в случаях, предусмотренных законом, форм аттестации. Комплекс представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов. Следует также отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 75 закона «содержание дополнительных общеразвивающих программ и сроки обучения по ним определяются образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность».

Практика показывает, что нередко представленные программы содержат лишь отдельные составляющие компоненты. Как правило, это пояснительная записка, тематическое планирование, учебный график. Срок реализации такой программы не превышает одного учебного года, время осво-ения не более 136 часов. Никаких документов об освоении такой программы выдавать не предполагается. Вместе с тем, немало программ, которые в полной мере соответ­ствуют требованиям закона. Необходимо отметить, что феде-ральные стандарты или требования для дополнительных общеразвивающих программ отсутствуют. Самостоятельная разработка образовательных программ для небольших организаций дополнительного образования представляет трудности. Существенной методической поддержкой для них станет формирование единого банка программ дополнительного образования.

Считаем, что расширение возможностей предоставления дополнительного образования для детей, в первую очередь, может достигаться за счет дополнительных общеразвивающих программ при полной поддержке организаций, реализующих дополнительные предпрофессиональные программы.

Образовательное пространство дополнительного образования не представляет собой единого поля: оно представлено бесконечным многообразием организаций и структур, которые имеют право реализовывать соответствующие программы. Особый интерес вызывает складывающаяся практика взаимопроникновения основных образовательных программ общего образования и дополнительных общеразвивающих программ в условиях внедрения ФГОС начального и основного общего образования. В ст. 86 закона предлагается ещё одна модель реализации обучения по дополнительным общеразвивающим образовательным программам, имеющим целью подготовку несовершеннолетних обучающихся к военной или иной государственной службе. Она предполагает интеграцию образовательных программ основного общего и среднего общего образования с дополнительными общеразвивающими программами. Возможно, следует внесением соответствующего изменения в закон распространить эту модель на всю систему образования в части интеграции соответствующих образовательных программ. Однако в этом случае потребуется серьезное изменение порядка финансирования.

Пора создать условия для развития в сфере дополнительного образования негосударственного сектора, включая индивидуальных предпринимателей. В этом сегменте образования частные структуры составляют достойную конкуренцию государственным, снижая нагрузку на бюджет и обеспечивая увеличение спектра образовательных услуг для граждан.

Вместе с тем, существующая система нормативного регулирования ограничивает возможности использования потенциала негосударственного сектора и частно-государственного партнерства для расширения объема и спектра услуг дополнительного образования, модернизации инфраструктуры. Концепция развития дополнительного образования детей только декларировала наличие такого сегмента в образовании, но не сформулировала предложений по его развитию и поддержке.

Приоритетным должно стать развитие технических видов спорта, поисковой деятельности, проведение научных исследований школьников. Это достаточно затратные направления, но именно они вовлекают в систему дополнительного образования большое количество подростков, в том числе из неблагополучных семей, снижая уровень правонарушений.

Проблемой дополнительного образования остается необходимость государственного и общественного контроля над его качеством. Представляется важным создание системы оценки качества дополнительного образования детей, включающей инструменты, позволяющие оценивать содержание программ, качество обучения детей по программам дополнительного образования, а также результаты деятельности учреждений дополнительного образования. Этот вопрос также не может быть решен без дифференциации и классификации как самого дополнительного образования, так и образовательных программ.

Программы дополнительного образования отличаются друг от друга по объему и срокам освоения. Достаточно очевидно, что для непродолжительных (кратковременных по срокам реализации) программ, задачами которых является обучение отдельным конкретным умениям и навыкам, функцию контроля качества будет выполнять выбор родителей и обучающихся. В случае значительных по объему и срокам реализации программ дополнительного образования – например, для программ обучения в музыкальных школах, художественных школах, двухлетних программах дополнительного образования в учреждениях образования, – государственный и внешний контроль качества представляется целесообразным и необходимым. Будет правильно предоставить таким программам соответствующий статус в системе образования. Результаты успешного освоения подобных программ дополнительного образования должны учитываться при обучении как в общеобразовательной школе, так и при продолжении образования на следующих уровнях. Механизмами такого анализа могут стать:

• рекомендации по учету достижений школьников в освоении программ дополнительного образования по месту освоения основной программы (формой может быть зачет оценки по общеобразовательным предметам либо возможность включения программы в индивидуальный учебный план);

• право включения результатов освоения программы дополнительного образования (документа об успешном освоении программы) в портфолио ученика, что, в свою очередь, может учитываться при конкурсном поступлении для продолжения обучения по программам профессионального образования.

Вместе с тем практика индивидуальных образовательных программ как инструмента индивидуализации в образовательных организациях общего образования используется недостаточно и методически не подкреплена. Использование интеграции программ общего и дополнительного образования, обеспечивающих расширение вариативности образования как ресурса личностного и социального самоопределения детей, может стать универсальным механизмом формирования индивидуального учебного плана.

Из рекомендаций круглого стола по теме «Расширение возможностей предоставления дополнительного образования для детей, финансирования дополнительного образования детей из различных источников».

– Новый закон об образовании определяет широкий спектр организаций, которые имеют право реализовывать дополнительные образовательные программы. Однако этим правом мало пользуются. Почему?

– Одной из причин, несомненно, является избыточность лицензионных требований. Порядок лицензирования определен в законе: «лицензирование образовательной деятельности осуществляется по подвидам дополнительного образования». Подвиды этого уровня образования: дополнительное профессиональное образование и дополнительное образование детей и взрослых. Учитывая чрезвычайное многообразие возможных программ, задача создания для всех единых требований в рамках лицензионной процедуры привела к максимальному усложнению этих требований. Хотя закон предусматривает возможность установления особенностей лицензирования, в Положении о лицензировании такие особенности не предусмотрены. Видимо, следует пересмотреть порядок лицензирования программ дополнительного образования, в котором будут учтены их особенности и специфика.

Другой не менее серьезной причиной является отсут­ствие механизмов финансирования организаций, имеющих разную ведомственную принадлежность в условиях сетевой формы реализации образовательных программ. Также следует учитывать, что на дополнительное образование детей не распространяются государственные гарантии «общедоступности и бесплатности», в связи с чем возникает необходимость определения категорий получателей, которым данная услуга будет оказываться за счет средств бюджетов соответствующей системы Российской Федерации. В данном случае целесообразно проанализировать опыт регионов по использованию механизма финансирования услуг дополнительного образования посредством индивидуальных ваучеров. Такой опыт существует, но до его серьезного анализа, формирования технологии и распространения дело пока не дошло.

– Вопросы оценки качества образования и регламентации деятельности образовательных организаций посредством процедур лицензирования и государственной аккредитации вызывают многочисленные дискуссии. Каковы, на ваш взгляд, первостепенные задачи?

– Прежде всего, обеспечение государственных гарантий доступности качественного образования. C одной стороны – государство не должно излишне регламентировать деятельность образовательных организаций, и новый закон об образовании значительно расширил их права. С другой – напротив, чрезвычайно важным представляется именно на законодательном уровне закрепить условия, которые исключили бы саму возможность существования образовательных организаций, уровень обучения в которых не соответствует современным требованиям.

Лицензирование и аккредитация, как и раньше, остаются главными процедурами государственного контроля в отношении как государственных, так и негосударственных образовательных организаций. Но неменьшее значение приобретает государственная итоговая аттестация выпуск-ников всех уровней общего образования, которая обеспечивает независимую внешнюю экспертизу качества подготовки обучающихся. Результаты этой оценки могут стать реальными инструментами повышения качества образования при условии абсолютной объективности.

Вместе с тем итоговая аттестация не может быть единственным инструментом оценки качества подготовки, и хорошим дополнительным инструментом могут стать национальные исследования качества образования. В сочетании с международными эти деперсонифицированные исследования позволят получать объективную оценку качества подготовки обучающихся по отдельным предметам и предметным областям. Что может и должно стать основанием для своевременного внесения поправок в учебно-воспитательный процесс в части изменения учебно-методического обеспечения, технологий обучения, программ повышения квалификации педагогов.

Но и эти меры не дадут желаемого результата, если на региональном, муниципальном уровне, на уровне отдельной образовательной организации не будет выстроена модель оценки качества образования, включающая элементы независимого внешнего контроля и контроля внутреннего, включающего элементы самоанализа.

Вопросы независимой оценки качества подготовки обучающихся, учета её результатов, сочетания государственного и общественного контроля становятся первостепенными. Надо понимать, что от имени общества выступают некие организации. И тут тоже большие вопросы. Какие это организации? Сколько их может быть?

В итоге важно, чтобы вся наша деятельность соответ­ствовала запросам главных потребителей образовательных услуг – наших детей.

1. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599.

Эту статью ещё никто не успел прокомментировать. Хотите стать первым?