Гарантия качества высшего образования

Почему Россия прошла акредитацию

Галина Мотова, доктор педагогических наук, главный редактор журнала «АО», заместитель директора Нацаккредцентра

В Хельсинки (Финляндия) 23-24 сентября прошла Генеральная ассамблея Европейской ассоциации агентств гарантии качества высшего образования ENQA, посвященная десятилетию со дня создания ассоциации. Выбор места проведения был не случаен: именно здесь весь юбилейный период работал секретариат сети.

Программа конференции включала ряд текущих вопросов: отчет президента ассоциации и секретаря, планирование деятельности на следующий год, выборы новых членов руководящего комитета и президента. Освещались и перспективы развития организации, а также ретроспективы нерешенных проблем.

В обсуждении приняли участие представители аккредитационных агентств – членов ассоциации, 38 из которых имеют статус полного члена, 11 – кандидата, 28 – ассоциированный статус и 3 – аффилированный. Но наиболее значимым было приглашение на ассамблею ее бывших президентов и членов руководящих комитетов: их активное участие в обсуждении проблем деятельности ассоциации позволило воссоздать картину становления ENQA как одной из самых влиятельных организаций на политическом олимпе Болонского процесса. А юбилей – хороший повод для подведения итогов и серьезного разговора о будущем.

Надежды не оправдались

История создания и развития Европейской ассоциации агентств гарантии качества высшего образования ENQA началась с масштабного европейского проекта 1995 года, в котором приняли участие 46 организаций из 17 стран Европейского союза. Проект был направлен на разработку единых подходов к оценке процессов преподавания и обучения по отдельным выбранным для проекта учебным дисциплинам.

Внимание к вопросам качества образования в начале 90-х годов было обусловлено целым рядом причин. Прежде всего, системы высшего образования по всей Европе из элитарных очень быстро превращались в массовые. С открытием границ и интеграцией производства и экономики стала набирать обороты мобильность студентов: в частности, в рамках программ обмена студентами – Erasmus exchange programmes. Перед студентами, вузами-участниками программ, а затем и национальными органами управления встали проблемы: можно ли считать эквивалентным образование, полученное в университетах разных стран, и можно ли его считать качественным. Поэтому вопросом об эквивалентности полученного образования и возможностях расширения спроса на образование были, в первую очередь, заинтересованы вузы и студенты.

Дания, Франция, Нидерланды, Великобритания в начале 90-х годов создали агентства гарантии качества по инициативе ассоциаций вузов и правительств. Швеция, Испания, а затем Финляндия и Норвегия также сформировали аккредитационные агентства.

Заинтересованность в поддержке студенческой мобильности в Европе и проведении с этой целью пилотного проекта проявила Европейская комиссия, и поддержал Европейский Совет министров. Первым результатом проекта стало понимание глубоких культурно-исторических различий и несогласованность образовательных программ как в содержании, так и методах оценки качества образования. Вторым – разработка основных базовых принципов гармонизации процедур оценки, которые включали: 1) автономию и независимость процедур и методов оценки качества – как от правительства, так и от вузов; 2) проведение предварительного самообследования; 3) внешнюю экспертизу комиссией экспертов из числа академической общественности с выездом на место; 4) публикацию отчета по итогам экспертизы. И третий результат проекта заключался в предложении продолжить это начинание, поддержать становление агентств гарантии качества и объединить их усилия созданием сети агентств в рамках Европы.

Европейская комиссия прописала 24 сентября 1998 года Рекомендации в области европейского сотрудничества по гарантии качества в высшем образовании (98/561/EC): членам Европейского союза «поддержать сотрудничество между органами оценки и гарантии качества в высшем образовании и поддержать их сетевое взаимодействие». Кроме того, Еврокомиссия, наряду с усилением сотрудничества между органами оценки и гарантии качества образования, рекомендовала «привлекать организации и ассоциации высших учебных заведений, имеющих необходимый опыт в области обмена студентами и оценки качества образования».

Таким образом, вопрос о необходимости создания во всех европейских странах органов оценки качества образования и их прямого – без межправительственных договоров – сотрудничества был поставлен еще до подписания Болонской декларации и начала Болонского процесса. Однако два года ушло на решение проблем членства в сети. Кто и как должен представлять страну в этой организации: представитель агентства гарантии качества или представитель министерства образования, тем более, к тому времени еще не все страны Евросоюза имели юридически и структурно независимые органы оценки качества, да и нельзя оставлять бесконтрольным один из самых важных инструментов управления вузами. И что делать со странами, имеющими федеративное устройство – такими, как Испания и Германия, например, – в которых существует несколько региональных министерств, отвечающих за высшее образование? Включение всех возможных участников в связи со слишком большим их числом и постоянной ротацией казалось рискованным для оперативного и эффективного решения вопросов.

Тем не менее, этот шаг был сделан: 28-29 марта 2000 года представители агентств гарантии качества, профильных министерств и высших учебных заведений собрались на учредительную конференцию в Брюсселе, выбрали руководящую группу и председателя вновь созданной европейской организации – Европейской сети агентств гарантии качества высшего образования ENQA.

Однако, как показал опыт деятельности организации (в частности, координируемый ENQA Транс-национальный оценочный проект TEEP, поддержанный Еврокомиссией по оценке качества трех дисциплин – физики, истории, ветеринарных наук, реализуемых вузами разных стран), ENQA не может гарантировать качество и признание полученных выпускниками квалификаций. Возможности ENQA ограничены гарантией процесса и результата деятельности организаций, но не качества образования отдельных физических лиц. Эту задачу нельзя решить без непосредственного участия европейской сети национальных информационных центров по академическому признанию ENIC/NARIC, созданной для реализации Лиссабонской конвенции.

Миссия ENQA

• Значительно способствовать установлению и поддержанию качества европейского высшего образования на высоком уровне и действовать как основная движущая сила для развития систем гарантии качества во всех 46 странах, подписавших Болонскую декларацию.
• Поддерживать европейское сотрудничество в области гарантии качества в высшем образовании для развития и расширения хорошей практики в высшем образовании.
• Усилить европейское измерение гарантии качества.

Цели ENQA

• Представлять своих членов2 на европейском и международном уровнях, особенно в процессе принятия политических решений и сотрудничества организации стейкхолдеров.
• Действовать как широкий резервуар для развития будущих процессов гарантии качества и систем высшего образования в европейском пространстве.
• Действовать как коммуникационная платформа для расширения и распространения информации и опыта в системе гарантии качества среди членов ассоциации и стейкхолдеров.

Принципы ENQA

• ENQA уважает разнообразие европейских систем высшего образования как основное культурное наследие и катализатор для формирования европейского пространства высшего образования, разнообразие систем гарантии качества и усиление подходов и методов и разнообразие подходов в формировании систем гарантии качества.
• ENQA признает, что

– основная ответственность за качество образования лежит на учреждениях высшего образования;

– внешняя система гарантии качества, за которое несут ответственность агентства, соответствует разным нуждам: комбинация функции ответственности и гарантии качества для общественности и объективная и развивающая роль для повышения качества в вузах;

– роль национальных органов управления состоит в определении инфраструктуры системы гарантии качества, гарантирующей действие национальных систем гарантии качества в гармонии с ESG.

• ENQA уважает принцип соответствия процедур для определенных целей, который находится в центре европейского измерения гарантии качества.
• ENQA поддерживает автономию вузов и независимость агентств гарантии качества в национальных системах высшего образования как необходимого условия гарантировать полное проявление их ответственности, особенно в отношении объективной и корректной информации для широкой общественности.

Но членом ENQA быть обязан

К моменту создания Европейской сети агентств гарантии качества высшего образования стал активно набирать обороты Болонский процесс, и Еврокомиссия инициировала обсуждение вопроса по созданию Европейской аккредитационной структуры. Она, безусловно, могла бы обеспечить в рамках европейского союза определенную гарантию и защиту для студентов и работодателей от некачественного образования, но нельзя было не учитывать, что с созданием новой бюрократической структуры увеличится финансовое бремя на ее поддержание, что сведет все выгоды от такого решения на нет.

В мае 2001 года Генеральная ассамблея ENQA предложила войти в состав сети Европейскому союзу студентов ESIB, Европейской ассоциации университетов EUA и Европейской ассоциации учреждений высшего профессионального образования EURASHE. Однако уже в сентябре было принято решение на паритетных началах создать альянс четырех европейских организаций – Группу E4. А перед ENQA встал вопрос о ее роли и миссии в рамках Болонского процесса.

Опрос членов сети выявил их ожидания и определил основные функции ENQA: быть органом для взаимной квалифицированной поддержки членов сети и активным политическим игроком на европейской арене для защиты ее идей и интересов. И задолго до встречи министров в Берлине ENQA предложила два основных требования «для соблюдения чистоты рядов» своих членов: 1) внутренняя (национальная) система гарантии качества должна включать всех основных игроков: проходящие оценку вузы, студентов и внешних экспертов; 2) агентства гарантии качества должны сами проходить внешнюю независимую оценку, например, с пятилетним интервалом.

На Генеральной ассамблее получили статус полного члена

• Аккредитационное агентство – ACE (Копенгаген, Дания);
• Агентство гарантии качества для университетской системы в Кастилии – ACSUCYL (Испания);
• Агентство гарантии качества для университетской системы в Галиции – ACSUG (Испания);
• Аккредитационная комиссия Чешской республики – ACCR;
• Агентство по оценке научной деятельности и высшего образования – AERES (Франция);
• Агентство по оценке – EVALAG (Германия);
• Финский совет по оценке качества образования – FINHEEC;
• Фламандский межуниверситетский совет гарантии качества VLIP – QAU (Бельгия);

Статус кандидата

• Аккредитационная комиссия Республики Словения – ACSR;
• Совет по оценке образования – аккредитации – CEEA (Кипр);
• Национальный комитет по оценке университетской системе – CNVSU (Италия);
• Эстонское агентство гарантии качества высшего образования – EKKA;
• Орган по оценке качества высшего образования – HEA (Ирландия);
• Центр по оценке качества высшего образования – HEQEC (Литва);
• Агентство гарантии качества Нидерландов – NQA;
• Агентство гарантии качества университетов Нидерландов – QANU;

Ассоциированный статус

• Агентство по развитию высшего образования и гарантии качества – HEA (Босния и Герцеговина);
• Агентство по общественной аккредитации для высшего образования – PAAHE (Албания);
• Национальный центр общественно-профессиональной аккредитации – NCPA (Россия).

Конференция министров в Берлине в сентябре 2003 года переложила функцию координации и выполнения решений по вопросам гарантии качества образования (одна из ключевых задач Болонской декларации) на ENQA, практически директивно определив ей задачи на ближайшие два года с требованием подготовки отчета на следующей конференции по итогам их выполнения. ENQA должна была «разработать согласованные стандарты, процедуры и рекомендации по гарантии качества и предложить механизм внешней гарантии качества для национальных систем гарантии качества и/или аккредитационных агентств» соответственно для всех стран, присоединившихся к Болонскому процессу. В том числе и для России, в 2003 году вошедшей в Болонский процесс.

Наделенная «доверием» министров образования европейских стран в сжатые сроки создать работающие методики и технологии оценки качества образования для всей Европы, ENQA провела реорганизацию, став Ассоциацией агентств гарантии качества – с новым уставом, новыми требованиями к своим членам и условием оплаты членских взносов. Главным результатом такой реорганизации стало членство только агентств гарантии качества/аккредитационных агентств. В соответствии со Стандартами и рекомендациями для гарантии качества в Европейском пространстве высшего образования (ESG), разработанными усилиями двух рабочих групп ENQA, членами ассоциации могли стать только независимые организации. Вместе с тем министерства образования такого права были лишены. Руководящая группа по новому уставу стала руководящим комитетом, а ее председатель – президентом ассоциации.

Встреча министров в Бергене в мае 2005 года, одобрив ESG, фактически утвердила все структурные и функциональные изменения новой ассоциации и ввела ее в качестве консультативного члена в руководство Болонским процессом. Министры рекомендовали использовать ESG в национальных системах гарантии качества/аккредитации, тем самым введя практику процедуры «аккредитации аккредитаторов», то есть регулярной оценки деятельности аккредитационных агентств и национальных систем гарантии качества.

Таким образом, уровень внедрения ESG для внутривузовских и внешних систем гарантии качества образования и участие студентов в процедурах оценки, наличие аккредитационного агентства (агентств) в стране и его членства в ENQA (по результатам внешней экспертизы деятельности) стали обязательными пунктами «отчетности» стран-участниц по реализации Болонского процесса и предметом для оценки результатов в Сводном отчете (Stocktaking Report) для встреч министров в 2007 и 2009 годах.

Хотели как лучше

Механизм признания аккредитационных агентств, по замыслу ENQA, оформился в американскую модель «аккредитации аккредитаторов», где при условии соблюдения требований к членству Совет по аккредитации высшего образования – CHEA, коллегиальный орган сети, выносит решение о признании агентства как добросовестной организации, имеющей право на аккредитационную деятельность.

Наряду с технологией оценки деятельности агентств, ENQA предложила создание Реестра агентств гарантии качества, действующих в Европе, для того чтобы обеспечить общественности полную объективную информацию об аккредитационных процессах. Структура реестра предполагала наличие агентств, прошедших внешнюю экспертизу и соответствующих ESG, действующих на европейском уровне и неевропейских, но предлагающих свои услуги европейским вузам. Формирование такого реестра должно было быть формальным автоматическим результатом членства в ENQA, а также не требовало дополнительных структур и финансовых ресурсов.

«Хотели как лучше», однако идея создания Европейского механизма по аккредитации агентств была поддержана не только Группой по сопровождению Болонского процесса BFUG, но и союзниками по альянсу из Группы E4. И если ранее предполагалось, что реестр будет вести ENQA, а условием включения в него станет соответствие деятельности агентств-заявителей ESG, то сторонники «единого европейского механизма» предложили создать Европейский реестр агентств гарантии качества – EQAR как отдельную структуру с руководящим комитетом в составе всех четырех организаций Группы E4, представителей министерств образования стран-участниц Болонского процесса и бизнес-ассоциаций. Участие в руководящем комитете EQAR предполагало обязательный взнос от всех участников, а процедуре включения в реестр предшествовали внешняя экспертиза агентств-заявителей с оплатой всех расходов. Стандарты и рекомендации ENQA были взяты за основу как предмет для внешней экспертизы, что сразу же определило двусмысленность такого решения: во-первых, дублирование процедур для полного членства в ENQA и для включения в EQAR при фактически двойной оплате, а во-вторых, такая система – еще одна бюрократическая надстройка в европейской, и без того сложной структуре сопровождения Болонского процесса. Это, по сути, контролирующая над деятельностью ENQA организация: аккредитация аккредитатора аккредитаторов. Ведь если ENQA приняла решение о полном членстве агентства и его соответствии требованиям по результатам внешней экспертизы, а EQAR отклонил заявление этого агентства на включение в реестр, значит, ENQA сработала плохо.

Дальнейшая практика показала, что так это и происходит: ENQA может принять решение о полном членстве агентства при условии его «полного» или «существенного» соответствия ESG, а EQAR принимает положительные решения только при «полном соответствии».

Такое положение вещей, во-первых, значительно понижает статус и политический вес ENQA в Европе. Но главное – кардинально меняет миссию ассоциации: нужно проводить более жесткие экспертизы деятельности агентств-своих членов для дальнейшего их включения в реестр, а не оказывать помощь агентствам стран-участниц в совершенствовании их деятельности с проведением семинаров, конференций, исследовательских проектов и защищать их права на европейском уровне.

Ведь по большому счету, Стандарты и рекомендации ENQA на этапе разработки и введения в практику имели целью не жесткую регламентацию деятельности аккредитационных агентств и национальных систем аккредитации, а помощь в их создании и поддержке деятельности. Главной задачей было понять, как интерпретируются стандарты в разных национальных образовательных системах, как понимается стандарт «независимости» агентства, как гармонизировать принципы оценки качества образования при сохранении национальных подходов и как найти разумный баланс между национальными интересами, традициями и законами и европейским стремлением к созданию единого образовательного пространства.

Но позиция Еврокомиссии и BFUG понятна – усиление процесса централизации власти всегда и во всех сферах, будь то национальный или международный уровень, сопровождается усилением контроля и надзора над процессами и деятельностью организаций.

Такое противостояние сохранялось в течение двух лет, именно в это время Россия – в лице Росаккредагентства – проходила аккредитацию.

Кто заказывает музыку?

Поддержанная в 2005 году, идея создания Европейского реестра агентств гарантии качества, в результате длительных дискуссий, формально начала существование в марте 2008 года на учредительной встрече руководящего комитета как зарегистрированная в Брюсселе международная организация. Случилось то, что случилось: европейская модель аккредитации, когда процедуры оценки и принятие решений находятся в руках одного органа (например, аккредитационного агентства) трансформировалась в российскую модель (характерную, кстати сказать, практически для всех восточноевропейских стран): процедуры проводят одни, а решения принимают другие и на более высоком уровне.

В течение двух лет из 44 полных членов ENQA (на начало 2010 года¹), из которых 34 прошли внешнюю экспертизу, только 19 агентств были включены в реестр. Но причина не только в более жестких требованиях EQAR, но в желании и возможности самого агентства выйти в качестве игрока на европейский уровень. С одной стороны, правительства отдельных стран ставят перед агентствами обязательное условие включения в реестр, но ограничивают его деятельность рамками только своей страны, с другой – наличие агентства в реестре – хороший козырь для повышения конкурентоспособности агентства относительно работы в других европейских странах и за пределами Европы. Кроме того, в руководящем комитете представлены не все европейские страны, а только те, кто нашел возможность оплатить учредительный взнос (например, Украина есть, а России нет), а значит, и некому лоббировать национальные интересы.

Вместе с тем, актуальным остается вопрос, будет ли по-прежнему добровольным для агентства процесс включения в EQAR, или это станет обязательным в рамках Болонского процесса. Такой исход вполне возможен, учитывая теперь уже разные весовые категории ENQA и EQAR и явную поддержку последнего со стороны Еврокомиссии.

ENQA по-прежнему не поддерживает идею создания унифицированного пан-европейского режима в области гарантии качества. По-прежнему пытается доказать, что должна делать только то, для чего создана (см. вставку). В разное время ее деятельность рассматривали в тесной связи с механизмом признания документов об образовании и квалификаций, как уже отмечалось выше, или с различного рода системами рейтинга европейских вузов, получившими широкий интерес после выхода Шанхайского рейтинга. ENQA не оценивает квалификации (компетенции) физических лиц или показатели деятельности отдельных вузов. Это ассоциация «оценщиков», разрабатывающая системы консультирования, поддержки и оценки для своих членов. Возлагая на нее несвойственные функции – например, контроля над деятельностью аккредитационных агентств – стоит ожидать, что агентства со временем будут ориентированы не на поддержку у себя в стране культуры качества и развития систем образования, а на прохождение бюрократических процедур, стандартизацию и строгое документирование всех процессов.

Почему Россия прошла аккредитацию ENQA? Потому что очень вовремя, когда «национальные особенности» законодательства, инфраструктуры, исторических традиций и достижений еще принимались во внимание.

¹ Агентства-полные члены, не прошедшие или не успевающие пройти внешнюю экспертизу до конца 2010 года, переведены в статус кандидатов.